Über Sergiu Olteanu
1. Einleitung
Die Vereinfachung des derzeit geltenden Rechtssetzungsprozesses zählt zu den wichtigsten Themen der Verfassungsdebatte, vor allem in Hinblick auf das erklärte Ziel der Verfassung, den europäischen Entscheidungsprozess transparenter, klarer, demokratischer und bürgernäher zu gestalten.
Außerdem wird die Europäische Union als Synonym für einen unüberschaubaren Verwaltungsapparat angesehen, der willkürlich manche Probleme bis ins Detail regelt und andere unbeachtet lässt.
Die Relevanz dieses Themas lässt sich einfach dadurch ableiten, wenn man bedenkt, dass die Kommission in der Fachliteratur als „Motor der Integration“ angesehen wird. In diesem Kontext ist es also wichtig zu wissen, wer den Gesetzgebungsprozess in Gang setzen kann und sogar muss. Dieser Problematik widmet sich die nachfolgende Untersuchung.
Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. In dem ersten Teil wird die derzeitig geltende Rechtslage dargestellt. Anschließend wird in dem zweiten Teil die Rechtslage, die nach dem Inkrafttreten der europäischen Verfassung gelten sollte, präsentiert. Und schließlich im dritten Teil werden die Änderungen, die das Inkrafttreten der europäischen Verfassung mit sich bringen, bewertet. Dadurch wird gezeigt inwieweit die europäische Verfassung das Initiativmonopol der europäischen Kommission genommen hat. Wie bisher bekannt, wurde ein solches Thema noch nicht behandelt.
2. Initiativmonopol vor Inkrafttreten der Verfassung
2.1. Grundsatz des Initiativmonopols der Kommission
2.1.1. EG- Bereich
Nach der früheren Auffassung sollte die europäische Kommission „unabhängiger Motor, Wächter und ehrlicher Makler der Gemeinschaft“ (Walter Hallstein) sein. Entgegen der Erwartungen ist in dem Verfassungswandel die Kommission gegenüber dem Rat ein sekundäres Organ geworden. Ihr bleibt aber ein Initiativmonopol gegenüber anderen Organen der Gemeinschaft.[1] In aller Regel erlässt der Rat die Rechtsakte der EG auf Vorschlag der Kommission. Rat und Europäischen Parlament haben kein Vorschlagsrecht, um eine „Zerfaserung“ der Gemeinschaftsinteresse zu vermeiden.[2].
Dieses Initiativmonopol der Kommission ist aber im EG- oder EU- Vertrag nicht geregelt. Es kann aus den folgenden Überlegungen abgeleitet werden. Erstens kann der Rat nur auf Vorschlag der Kommission tätig werden.[3] Zweitens ist nirgendwo im EG- und EU-Vertrag vorgesehen, dass der Rat oder das Europäische Parlament zu einem Vorschlagsrecht berechtigt sind.[4] Und schließlich, da der Rat Änderungen des Vorschlags nur einstimmig beschließen kann, die Kommission aber ihrerseits bis zur Beschlussfassung seitens des Rates ihren ursprünglichen Vorschlag ändern kann(Art. 250 EG-V), ergibt sich eine technisch/politische Schlüsselrolle der Kommission bei der Rechtssetzung.[5]
2.1.2. GASP/JPZS Bereich
Im Bereich der zweiten und dritten Säule, nämlich die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Justizielle und Polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen, teilt die Kommission ihr Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten. [6]
Nach Art. 22 EU-V kann jeder Mitgliedstaat oder die Kommission den Rat[7] mit einer Frage der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik befassen und ihm Vorschläge machen. Die Mitwirkungsrechte der europäischen Kommission müssen aber im vollen Umfang beachtet werden( Art. 27 EU-V).
Auch im Bereich der Justiziellen und Polizeilichen Zusammenarbeit in Strafsachen findet sich eine ähnliche Rechtslage. Nach Art. 34 Ab. 2 EU-V kann der Rat auf Initiative eines Mitgliedstaates oder der Kommission einstimmig tätig werden.
Folglich steht der Kommission im Bereich der zweiten und dritten Säule kein Initiativmonopol zu, sondern muss sie sich nur mit einem Initiativrecht gemeinsam mit den Mitgliedstaaten begnügen.
2.2. Abmilderungen
Der Vertrag zu der Europäischen Gemeinschaft sowie der Vertrag zur Europäischen Union kennen Fälle unechter Ausnahmen, in denen andere Organe das Initiativmonopol der Kommission beeinflussen ohne dass es vollständig beseitigt wird. Hierzu zählt das Aufforderungsrecht des Rates gemäß Art. 208 EG-V, nach dem der Rat die Kommission auffordern kann, die nach seiner Ansicht zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele geeignete Untersuchungen vorzunehmen und ihm entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Auch das europäische Parlament kann nach Art. 192 EG-V die Kommission zur Initiative auffordern. Und schließlich ist die Kommission in sehr vielen Fällen darauf angewiesen, vor Abgabe eines Vorschlags mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten zu beraten, um einen sowohl qualitativ geeigneten als auch politisch durchsetzbaren Vorschlag zu erstellen.
Eine als unechte zu qualifizierende Ausnahme vom Initiativmonopol der Kommission findet sich auch im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Hier legt der Europäische Rat die strategischen Leitlinien insbesondere für die legislativen Maßnahmen fest(Art. 4 EU-V). Diese Qualifizierung besteht darin, dass im Vorfeld ein Rahmen abgesteckt wird, innerhalb dessen sich alle gesetzlichen Maßnahmen bewegen müssen, einschließlich die Initiativen der Kommission. Auf diese Weise wird das Initiativrecht der Kommission eingeschränkt, deren Vorschläge sich in dem vorgegebenen Rahmen bewegen müssen und mit den strategischen Leitlinien vereinbar sein müssen. Diese Ausnahme bleibt aber weiter als „unecht“ einzustufen, weil erst die Initiative der Kommission ein Gesetzgebungsverfahren einleitet.
Demgegenüber stellt das Entwurfsrecht des Europäischen Parlaments für ein einheitliches europäisches Wahlsystem nach Art. 190 Abs. 4 EG-V eine echte Ausnahme dar. Erst durch die Initiative seitens des Europäischen Parlaments wird der Rechtsetzungsprozess in Gang gesetzt.
3. Initiativmonopol nach Inkrafttreten der Verfassung
3.1. EG Bereich
Während das Initiativmonopol der Kommission bisher aus einer Zusammenschau einzelner Vorschriften des EG- Vertrags abgeleitet wurde[8], wird diese Frage in der Verfassung zum ersten Mal ausdrücklich geregelt( Art. I- 26 Abs. 2 VVE). Es wird aber unterschieden, je nachdem, ob es um Gesetzgebungsakten( Art. I-26 Abs. 2 S. 1 VVE) oder Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter( Art. I- 26 Abs. 2 S. 2 VVE)geht. Für die erste Kategorie, nämlich Europäische Gesetze und Rahmengesetze, gilt die Regel, dass die Kommission zum Vorschlagsrecht berechtigt ist. Etwas anderes gilt nur bei ausdrücklichen Anordnungen, wie in den Folgenden ausführlich dargestellt wird:
· Initiativrecht des Europäischen Parlaments( Art. III- 330 Abs. 1 Unterab. 2 S. 1 VVE) hinsichtlich Gesetzgebungsakte des Rates für ein einheitliches europäisches Wahlrecht;[9]
· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Festlegung seiner Satzung( Art. III-330 Abs. 2 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments; [10]
· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Einsetzung nichtständiger Untersuchungsausschusse( Art. III- 333 Abs. 3 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments;[11]
· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Festlegung der Satzung des europäischen Bürgerbeauftragten(Art. III- 335 Abs. 4 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments ;[12]
· Koinitiativrecht des Europäischen Gerichthofes für Europäische Gesetze zur Einrichtung von Fachgerichten( Art. III- 359 Abs. 1 S. 2 VVE) und zur Änderung der Satzung des Gerichtshofes( Art. III-381 Abs. 2 S. 2 VVE);
· Koinitiativrecht der Europäischen Zentralbank und der Investitionsbank für Europäische Gesetze zur Änderung ihrer Satzungen( Art. III-187 Abs. 3 lit. b) bzw. Art. III-393 Abs.4 S. 2 VVE).
Hingegen verfügt die Kommission bei Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter, nämlich Europäische Verordnung, europäische Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungsnahmen, grundsätzlich über kein Initiativrecht.[13] Sie hat nur dann ausnahmsweise ein Recht zur Initiative, wenn die Verfassung dies ausdrücklich vorsieht.
Dieser Ausschuss der Kommission aus dem Rechtsetzungsprozess im Fall von Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter war allerdings notwendig, denn die Monopolstellung der Kommission soll ab Inkrafttreten der Verfassung für alle Rechtsakten gelten.
Im Gegensatz zum EG-Vertrag regelt die Verfassung jetzt das Initiativrecht für den Beginn und den Abschluss völkerrechtlicher Verträge der Union mit Drittstaaten und internationalen Organisationen. Es wird aber zwischen Handelsverträgen du sonstigen völkerrechtlichen Verträgen unterschieden.
Im Bereich von Handelsverträgen wird das bestehende Initiativmonopol der Kommission beibehalten(Art. 133 Abs. 2 EG-V). Eine andere Regelung gilt bei völkerrechtlichen Verträgen, die keine Handelsverträge sind. In diesem Falle wird das Initiativrecht der Kommission deutlich eingeschränkt. Lediglich die Entscheidung des Rates, eine Ermächtigung zur Einleitung von Vertragshandlungen auszusprechen, erfolgt auf Initiative der Kommission(Art. III-325 Abs. 3 VVE).
3.2. PJZS Bereich
Die Verfassung bringt mit sich auch die Auflösung der Säulenstruktur der Union, was insbesondere zur Folge hat, dass die Gemeinschaftsmethode künftig grundsätzlich auch im Bereich der bisherigen dritten Säule anzuwenden ist. Künftig dürfen Fragen aus diesem Bereich mittels Europäischen Gesetzes oder Rahmensgesetzes geregelt werden. Konsequenterweise müsste für solche Gesetze das Initiativrecht der Kommission nach Art. I- 26 Abs. 2 S.1 VVE gelten.
Es wurde aber ein Mittelweg beschritten: Sowohl die Kommission als auch ein Viertel der Unionsstaaten(Art. I-34 Abs. 2 VVE) sind zur Vorlage einer Initiative berechtigt, um auf diese Weise das Gesetzgebunsverfahren einzuleiten(Art. I- 42 Abs. 3 iVm Art. III-264 VVE).
Dieses geteilte Initiativrecht gilt sowohl für den gesamten Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen( Art. III- 270 ff. VVE) als auch für die gesamte Polizeiliche Zusammenarbeit(Art. III- 275 ff. VVE) und erstreckt sich hinsichtlich der Wahl der Rechtsinstrumente nicht nur auf Gesetzgebungsakten, sondern auch auf die europäische Verordnungen des Rates, soweit diese die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Polizeilich - Justiziellen Zusammenarbeit regeln(Art. III- 263 VVE).
Für alle anderen bindenden Rechtsakte ist von der Grundregel des Art. I- 26 Abs. 2 S. 2 VVE auszugehen, nach dem ein Initiativrecht der Kommission nur dann angenommen werden kann, wenn dies ausdrücklich in der Verfassung vorgesehen ist.
3.3. GASP Bereich
Während im Bereich der zweiten Säule die Gemeinschaftsmethode künftig anwendbar ist, bleibt diese im Bereich des GASP nicht anzuwenden. Die intensivste Form der Beteiligung der Kommission besteht in einer gemeinsamen Zusammenarbeit für die Initiative zum Erlass von Rechtsakte mit dem Außenminister.
Der Beitrag der Kommission ist aber nur als Unterstützung zu verstehen, während der Außenminister bzw. die Mitgliedstaaten beim Recht auf Initiative dominierend sind.
Die einzige Möglichkeit der Kommission im Bereich der GASP ein Verfahren einzuleiten, das zu verbindlichen Unionsmaßnahmen führen könnte, liegt im Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Die Grundlage dafür ist aber im Wege einer per a contrario Auslegung zu ermitteln. Nach Art. III- 325 Abs. 3 VVE kann der Außenminister nur dann Empfehlungen an den Rat zur Einleitung von Vertragshandlungen vorlegen, wenn sich der angestrebte Vertrag mindestens „hauptsächlich“ auf die GASP Politik auswirkt. Daraus folgt, dass die Kommission in allen anderen Fällen zur Initiative berechtigt ist. Falls der fragliche Vertrag nur teilweise den GASP Bereich betrifft, bleibt er aber weiter im Rahmen der Politik der GASP, dann steht der Kommission für diesen Vertrag ein Initiativrecht zu.
Im Bereich der GSVP, welche integraler Bestandteil der GASP ist, wird das Initiativrecht zu Lasten der Kommission geändert. Die Kommission ist gänzlich von jedem Initiativrecht ausgeschlossen. Immerhin gilt die feste Regel, dass Rechtsakten ausschließlich auf Vorschlag des Außenministers oder eines Mitgliedstaates erlassen werden( Art. I-41 Abs. 4 VVE).
Das Initiativrecht der Kommission beschränkt sich in diesem Unterbereich nur auf die Fälle, in denen zur Durchführung von GSVP- Maßnahmen auf Mittel der Mitgliedstaaten oder auf Instrumente der Union zurückgegriffen werden kann. Die Kommission kann aber nur gemeinsam dem Außenminister Vorschläge unterbreiten, der weiter den Prozess dominiert( Art. I-41 Abs. 4 s. 2 VVE).
3.4. Abmilderungen
Das Europäische Parlament kann die Kommission nach wie vor zur Initiative von Rechtsakten auffordern( Art. III- 332 VVE).[14] In Ergänzung zur bisherigen Rechtslage sieht die Verfassung vor, dass die Kommission eine Ablehnung ausführlich begründen muss. In der Praxis sollte dies kaum eine Änderung mitbringen, weil eine entsprechende Begründung bereits in einem so genannten Verhaltenkodex enthalten ist.
Wie das Europäische Parlament kann auch der Rat die Kommission weiterhin zur Initiative auffordern(Art. III-345 VVE). Auch in diesem Fall muss die Kommission begründen, falls sie der Aufforderung des Rates nicht nachkommen wird.
Die gleichen Überlegungen gelten auch für strategische Leitlinien des Europäischen Rates, der nach Art. III- 258 VVE dazu berechtigt ist.
Zu den Fällen der unechten Ausnahmen zählt nach dem Inkrafttreten der Verfassung auch das Recht der Unionsbürger, die Kommission im Wege einer so genannten Bürgerinitiative zur Vorlage einer Initiative aufzufordern(Art I- 47 Abs. 4 VVE). Allerdings wird verlangt, dass diese Initiative von mindestens einer Million Bürgern getragen wird, die zugleich eine erhebliche Zahl der Mitgliedstaaten vertreten müssen. Die nähere Gestaltung dieses Initiativrechts muss durch ein Europäisches Gesetz geregelt werden.
4. Bewertung
Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass die Kommission ihre Monopolstellung zum Vorschlagsrecht verloren hat. In diesem Sachzusammenhang stellt sich die Frage, ob nicht dadurch ihre Rolle als Motor der Integration beeinträchtigt wurde. Diese Frage ist wohl zu verneinen, weil die Kommission nach wie vor hinsichtlich der Rechtsakte mit Gesetzgebungscharakter ihr Vorschlagsmonopol nicht verloren hat. Zwar sieht die Verfassung eine Reihe von Ausnahmen vor[15], sie berühren aber nur am Randedie Aufgabe der Gemeinschaft. Zudem gelten die meisten Ausnahmen auch nach der bisherigen Rechtslage.
Eine Gesamtschau zum EG-Vertrag zeigt, dass im Hinblick auf das Initiativrecht nach wie vor ein Übergewicht der Kommission besteht.
Aus der Untersuchung stellt sich weiter die Frage, ob die Kommission nicht durch den Außenminister entmachtet wurde. Allerdings ist es zu berücksichtigen, dass der Außenminister künftig der Kommission als deren Vizepräsident angehören wird. Dadurch könnten Maßnahmen in dem Bereich der GASP/GSVP künftig stark von der Kommission beeinflusst werden, die zwar das formale Vorschlagsrecht verloren hat aber jedoch durch den Außenminister über die denkbare stärkere Verbindung zu diesem Politikbereich verfugt.
5. Ausblick
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Versuch der in Laeken angegebenen Ziele in der Verfassung ihren Niederschlag gefunden haben: Vereinfachung des Rechtssetzungsverfahrens und Steigerung der demokratischen Legitimität bei der Rechtsetzung.
Durch Auflösung der Säulenstruktur ist eine Vereinfachung im Rechtssetzungsprozess erfolgt. Künftig können die EU-Organe auch in den früheren zweiten und dritten Säule Verordnungen und Richtlinien, nach der Verfassung bezeichnete Europäische Gesetze und Rahmengesetze erlassen. Folglich war eine Einschränkung des Initiativmonopols in diesem Bereich geboten. Dadurch werden die Mitwirkungsrechte der Mitgliedstaaten zur Gestaltung der Politik der EU in diesen Bereichen aufrechterhalten.
Mit der Einschränkung des Initiativmonopols der Kommission hat sich eigentlich das demokratische Defizit verringert. Die Kommission hat das Initiativmonopol gegenüber dem Europäischen Parlament verloren, das als das einzige Gemeinschaftsorgan angesehen wird, welches demokratisch legitimiert ist. Zudem ist auch das Recht der Unionsbürger, die Kommission im Wege einer Bürgerinitiative zur Vorlage einer Initiative aufzufordern, als eine Steigerung an demokratische Legitimation zu verstehen.
Literaturverzeichnis
Butthar, Christian, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Schriftreihe zum europäischen Recht, Berlin 2003
Emmanoulidis, Jonis A., Die institutionellen Reformen in der Verfassung- die neue Machtarhitektur der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld(Hrsg.): Die europäische Verfassung in der Analyse, 2005, S. 70ff.
Geigner, Rudolf, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, 4. Auflage, München 2004
Hector, Pascal, Zukunftsperspektiven der EU im Lichte der EU-Verfassung, in: RainerHofman/Andreas Zimmerman(Hrsg.): Eine Verfassung für Europa. Die Rechtsordnung der europäischen Union unter dem Verfassungsvertrag, 2005, S. 197 ff.
Liebert, Ulrike, Zum Fortschritt der demokratischen Legitimität in der EU, in: Mathias Jopp/Saskia Matl(Hrsg.): Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Analisen zur Konstitutionalisierung der EU, 2005, S. 383 ff.
Oppermann, Thomas, Europarecht, 3. Auflage, München 2005.
Noten
[1] S. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, S. 100.
[2] S. Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, 2003.
[3] S. bsw. Art. 37 Abs. 2 Unterab. 1 EG-V, nach dem die Kommission zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen agrarpolitischen Marktordnungen Vorschläge machen kann, die die Ablösung der einzelstaatlichen Marktordnungen durch eine in Art. 34 Abs. 1 vorgesehene gemeinsame Organisationsform zum Zweck hat. Aber auch die anderen Ermächtigungsgrundlagen enthalten ein ähnliches Vorschlagrecht der Kommission.
[4] Dazu s. die ausführliche Darstellung zu den echten und unechten Ausnahmen unter dem Gliederungspunkt 2.2., S. 3.
[5] Die Kommission kann allerdings nicht den Rat zur Beschlussfassung erzwingen, sie kann aber in bestimmten Fällen der Untätigkeit des Rates als „Ersatzorgan der Gemeinschaft“ gemeinsam mit den Mitgliedstaaten tätig werden( s. EuGHE 1987, 5143 ff.- Rs. 332/85 „Seefischerei)
[6] So auch Geigner, Kommentar zu EUV/EGV, 4. Auflage, S. 717, Rn. 14.
[7] Es ist allerdings der Ministerrat nach Art. 202 ff. EG-V gemeint.
[8] S. Kap. 2.1.1. dieser Arbeit, S. 2.
[9] In dieser Hinsicht gibt es keine Änderung der geltenden Rechtslage. S. dazu Kap.2.2., S. 3.
[10] Vgl Art. 199 EG-V, nach dem sich das europäische Parlament seine Geschäftsordnung geben kann.
[11] Vgl. Art.193 EG-V, nach dem das europäische Parlament auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Einsetzung nichtständiger Untersuchungsausschüsse berechtigt ist.
[12] Vgl Art. 195 abs. 4 EG- V, nach dem das europäische Parlament nach Stellungsnahme der Kommission zur Festlegung dieser Satzung berechtigt ist.
[13] S. dazu Art. III-300 Abs. 2 lit. b) VVE bezüglich des Vorschlagsrechts des EU-Außenministers zum Erlass eines europäischen Beschlusses des Rates über einen Standpunkt oder eine EU-Aktion im Rahmen der GASP; Art. III- 386 Abs. 3 VVE bzw. Art. 390 Abs. 2 VVE bezüglich der Vorschläge der Mitgliedstaaten zur Wahl der Mitglieder des Ausschusses der Regionen bzw. des Wirtschafts- und Sozialausschusses.
[14] Zu der derzeitig geltenden Rechtslage s. Kap. 2.2 dieser Arbeit, S. 3.
[15] S. Kap. 3.1. dieser Arbeit, S. 5.
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