Despre Sergiu Olteanu*
Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene - realitate juridică după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene?
Articolul de faţă îşi propune să prezinte monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene şi să demonstreze în ce măsura acesta mai subzistă şi după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene. Votul de respingere al Constituţiei Europene a arătat că cetăţenii Uniunii Europene, cât şi specialişti în dreptul comunitar, nu au înţeles exact care sunt schimbările aduce de Constituţiei Europene. Clarificării acesteia contribuie şi articolul de faţă.
1. Introducere
Ratificarea Tratatului privind Constituţia Europeana revine din nou în miezul discuţiilor politice la nivel european. De aceea este cu atât mai necesar de cunoscut ce rol va juca Comisia Europeana după ratificarea tratatului de către toate statele membru EU, cu cât simplificarea procesului legislativ actual la nivel european se numără printre principalele teme ale dezbaterii constituţionale, mai ales în contextul scopului declarat al Constituţiei Europene de a crea un proces legislativ transparent, clar, democratic şi cât mai aproape de cetăţeni.
2. Monopolul de iniţiativa legislativa înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei Europene
Conform concepţie originare Comisia Europeana ar fi trebuit sa fie aşa precum a spus Walter Hallstein un „motor independent, paznic si intermediar cinstit al comunităţilor europene“. În ciuda aşteptărilor Comisia Europeana in raport cu Consiliu European a devenit in procesul de schimbare constituţional un organ secundar. Ei i-a rămas insa monopolul de iniţiativa legislativa fata de celelalte organe ale comunităţilor europene.[1]
În orice caz Consiliul emite acte la propunerea Comisiei. Consiliul şi Parlamentul European nu au nici un drept de iniţiativă legislativă pentru ca sa se evite o dezintegrarea a dreptului comunitar.[2].
Acest monopol de iniţiativă legislativă nu este reglementat nici în Tratatul de baza asupra comunităţilor europene nici în Tratatul asupra Uniunii Europene. El poate să fie dedus din următoarele supoziţii. În primul rând Consiliu poate sa legifereze doar la iniţiativa Comisiei.[3] Apoi nu este nicăieri în tratate prevăzut că Parlamentul European sau Consiliu sunt îndreptăţite la iniţiativă legislativă.
Şi in cele din urmă situaţia că poate fi modificată propunerea legislativă a Comisiei de către Consiliu doar unanim, insa Comisia la rândul ei pana la adoptarea hotărârii Consiliului este îndreptăţită să îşi retragă propunerea iniţială( Art. 250 CE-T), rezultă un rol cheie politico-technic al Comisiei în procesul legislativ.[4]
În domeniul celui de-al doilea şi al treia pilon al Uniunii Europene, şi anume Politica Externă şi de Siguranţă Comună precum şi Colaborarea Judiciară şi Poliţienească în domeniul infracţional Comisia Europeana este nevoită să împartă dreptul ei de iniţiativă legislativă cu statele membre.[5] Conform Art. 22 T-EU fiecare stat poate să investească Consiliul cu o problemă a politicii comune de externe şi de siguranţă. Totuşi drepturile Comisiei Europene la iniţiativa legislativă trebuiesc respectate în mod deplin( Art. 27 T-EU). Şi în domeniul colaborării judiciare şi poliţieneşti în domeniul infracţional se găseşte o reglementare asemănătoare. Conform art. 34 II T-EU Consiliul poate să legifereze la iniţiativa unuia dintre statele membre.
În concluzie Comisia Europeană nu mai dispune de un monopol de iniţiativă legislativă şi trebuie să se mulţumească cu un drept de iniţiativă comun cu statele membre.
Tratatul de bază al Comunităţilor Europene precum şi Tratatul Uniunii Europene cunosc cazuri de excepţii „neveritabile“, în care alte organe pot să influenţeze monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene fără ca prin aceasta să îl poată înlătura. Printre acestea se numără dreptul de interpelare al Consiliului conform căruia Consiliul poate soma Comisia să iniţieze cercetări să îi facă propunerile corespunzătoare(Art. 208 T-CE). De asemenea şi Parlamentul European poate să someze Comisia să iniţieze propuneri(Art. 192 T-CE). Şi în cele din urma Comisia Europeana este constrânsă înainte de predarea propunerii legislative să se consulte cu experţii statelor membre că să poată emite o propunere atât calitativ potrivită cât şi politic realizabilă.
De asemenea exista excepţii „neveritabile“ de la monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene şi în domeniul „spaţiului de libertate, siguranţa şi justiţie“. Aici consiliul european stabileşte direcţiile generale în special pentru masurile legislative(Art. 4 T-EU). Această calificare constă în faptul că se stabileşte un cadru juridic, în limitele căruia trebuie să se încadreze toate măsurile legislative, inclusiv iniţiativele Comisiei Europene. În acest mod se restrânge dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Aceste excepţii îşi păstrează însă calificativul de „neveritabile“, pentru că se introduce un proces legislativ abia după iniţiativa Comisiei Europene. Spre deosebire de acesta dreptul Parlamentului European de emite un proiect legislativ referitor la un sistem unitar european conform Art. 190 CE-T reprezintă o excepţie „veritabila“, pentru ca abia după iniţiativa din partea Parlamentului European se pune în mişcare procesul legislativ.
3. Monopolul de iniţiativa după intrarea în vigoare a Constituţie Europene
3.1. Domeniul Comunităţilor Economice
În timp ce până acum monopolul de iniţiativă al Comisiei a fost dedus din coroborarea mai multor articole[6], se reglementează această problemă în Constituţie în mod expres pentru prima oară(Art. I- 26 alin 2 Constituţie). Se face totuşi deosebirea dacă este vorba de acte legislative (Art. I-26 alin 2 rând 1 Constituţie) sau acte fără caracter legislativ (Art. I- 26 alin. 2 rând. 2 Constituţie). Pentru prima categorie, şi anume Legile şi legile cadru europene, se aplică regula conform căreia Comisia Europeană este îndreptăţită să facă propuneri. Numai dacă se face referire în mod expres la un alt organ, atunci Comisia îşi pierde dreptul de a mai propune. Astfel că dreptul de iniţiativă legislativă revine Parlamentului European în cazul adoptării unui act legislativ pentru un sistem european unitar de vot( Art. III- 330 alin.2 subalin. 2 rând 1 Constituţie) [7], în cazul stabilirii propriului Regulament sau a Regulamentului Ombudsman-ului european( (Art. III- 335 Abs. 4 S. 2 VVE) [8], în cazul înfiinţării de comitete de anchetă ( Art. III- 333 Abs. 3 S. 2 VVE) [9]. În cazul modificării regulamentelor Băncii Centrale şi a Băncii de Investiţie ( Art. III-187 Abs. 3 lit. b) bzw. Art. III-393 Abs.4 S. 2 VVE), precum şi a modificării regulamentului Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene( Art. III-381 Abs. 2 S. 2 VVE), Parlamentul European are un drept de coiniţiativă
Dimpotrivă în cazul actelor fără caracter legislativ, şi anume Ordonanţele, Directivele şi Hotărârile europene Comisia Europeana nu are dreptul la iniţiativă legislativă, decât dacă acest lucru este prevăzut expres.[10]
Această excludere a Comisiei Europene din procesul legislativ era necesară în cazul actelor fără caracter legislativ, pentru că odată cu dispariţia diferenţelor in procesul legislativ între cei trei piloni ai Uniunii Comisiei Europene i-ar fi revenit o poziţie monopolistă de iniţiativă legislativă asupra tuturor actelor Uniunii Europene.
Spre deosebire de Tratatul privind Constituirea Comunităţilor Europene, Constituţia Europeană reglementează dreptul de iniţiativă pentru încheierea tratatelor internaţionale cu state-terţe şi organizaţii internaţionale. Se face diferenţa între acorduri care reglementează aspecte comerciale şi celelalte tratate. În domeniul acordurilor comerciale se păstrează monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene(Art. 133 Abs. 2 EG-V). O altă reglementare se aplică în cazul acordurilor internaţionale, care nu sunt comerciale. În acest caz se limitează dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Doar decizia Consiliului care împuterniceşte Comisia să conducă tratativele în vederea încheierii acordului are la bază iniţiativa Comisiei Europene. (Art. III-325 alin. 3 Constituţie).
3.2. Domeniu PCAIJ
Constituţia europeană aduce cu sine dizolvarea structurii pe piloane a Uniunii ceea ce ar drept rezultat ca metoda comunitară actuală pe viitor este aplicabilă şi în domeniul politicii comune privind afacerile interne şi justiţia. Prin urmare se vor reglementa problemele care ţin de acest domeniu prin intermediul legilor şi legilor-cadru europene. În mod consecvent ar trebui să fi valabil şi pentru aceste legi dreptul de iniţiativa al Comisiei Europene conform art. I-26 alin.2 din Constituţie.
S-a găsit însa o cale de mijloc: atât Comisia Europeană cât şi un sfert din statele Uniunii(art. I-34 alin.2 Constituţie) sunt îndreptăţite să facă o iniţiativă şi prin asta să iniţieze un proces legislativ(art. I- 42 alin. 3 în colaborare cu art. III-264 Constituţie). Acest drept de iniţiativă împărţit funcţionează atât pentru domeniul politicii de colaborare infracţională(Art. III- 270), cât şi pentru colaborarea poliţienească(Art. III- 275 Constituţie) şi referitor la alegerea instrumentelor de legiferare se întinde nu numai asupra actelor legislative, ci şi asupra ordonanţelor Consiliului(art. III-263 Constituţie).
Pentru celelalte acte obligatorii trebuie plecat de la regula prevăzută de art. I-26 alin.2 rând.2 Constituţie, conform căreia dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene este numai atuncea de acceptat, când acesta este în mod expres prevăzut.
3.3. Domeniul PESC
Pe când în cel de-al treilea pilon al Uniunii Europene se aplică metoda comunitară, acesta nu se aplică în al doilea pilon. Forma cea mai intensivă de participare a Comisiei Europene constă în colaborarea comună cu Ministru de externe al Uniunii pentru iniţierea de acte normative. Contribuţia Comisiei Europene este de văzut însă numai ca sprijin în timp ce ministrul de externe respectiv statele membre domină dreptul de iniţiativă. Singura posibilitate a Comisie Europene să iniţieze un proces legislativ care să conducă la măsuri obligatorii ale Uniunii constă în posibilitatea de a propune încheierea de acorduri internaţionale. Temeiul juridic constă intr-o interpretarea per a contrario. Conform art.III-325 alin.3 Constituţie ministrul de externe poate numai atuncea să prezinte recomandări Consiliului pentru începerea tratativelor de negociere, când efectele tratatul respectiv se răsfrâng cel puţin “în mod principal” asupra politicii comune externe şi de securitate. Din asta rezultă că Comisia Europeană este îndreptăţită în toate cazurile să facă propuneri legislative, în cazul în care tratatul respectiv priveşte doar parţial domeniul colaborării în afacerile externe.
În domeniul colaborării pentru securitatea comună Comisia Europeană este în principiu exceptată de la dreptul de iniţiativă. De acum încolo va fi valabilă regula conform căreia actele legislative vor fi propuse doar de ministrul de externe sau e statele membre ( art. I-41 alin. 4 Constituţie).
Dreptul de iniţiativă aş Comisiei Europene se limitează în acest subdomeniu numai la cazurile în care pentru înfăptuirea politici comune de securitate se recurge la fondurile Uniunii Europene. Şi în acest caz Comisia poate propune numai în comun cu ministrul de externe, care domină procesul ( art. I-41 alin. 4 rând.2 Constituţie).
3.4. Excepţii
Parlamentul European poate ca şi mai înainte să someze Comisia să facă propuneri legislative ( art. III- 332 Constituţie). În completarea legislaţiei actuale constituţia prevede ca Comisia Europeană trebuie să motiveze în mod detaliat respingerea cererii Parlamentului European. În practică nu ar trebui să se modifice nimic, pentru că o astfel de motivare este deja cuprinsă în codexul de bune practici al Comisiei Europene. De asemenea şi Consiliul Uniunii Europene poate mai departe să someze Comisia Europeană să iniţieze proiecte de legi (art. III-345 Constituţie). Şi în cazul acesta Comisia Europeană trebuie sa motiveze de ce respinge cererea respectivă.
Printre cazurile de excepţii neveritabile se numără şi dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeană pe calea iniţiativei cetăţeneşti să facă propuneri (art I- 47 Abs. 4 Constituţie). Totuşi se cere ca această iniţiativă să provină de la cel puţin un milion de cetăţeni, care în acelaşi timp să provină dintr-un numţr considerabil de state membre. Reglementari mai detaliate ar trebui sa le aducă o lege europeană ulterior adoptată.
4. Evaluare
Din cele expuse mai sus rezultă că Comisia Europeană şi-a pierdut dreptul de iniţiativă legislativă. În acest context se pune întrebarea, dacă nu cumva rolul său de « motor al integrării » a avut de suferit. Această întrebare trebuie negată, pentru că Comisia Europeană ca si mai înainte pentru actele cu caracter legislativ nu si-a pierdut dreptul de iniţiativă. Chiar dacă Constituţia europeană prevede o sumă de excepţii, ele se referă în majoritatea cazurilor doar la activităţile marginale ale Uniunii Europene. O perspectivă de ansamblu asupra Constituţiei Europene arată că în privinţa dreptului de a face propuneri legislative Comisia Europeana încă deţine o poziţie dominantă.
De asemenea articolul de faţă ridică şi întrebarea dacă nu cumva Comisia Europeană nu a fost deposedată de putere de către Ministrul de Externe al Uniunii Europene. Dacă se ia în vedere că de fapt Ministrul de Externe este şi Vicepreşedintele Comisiei Europene, se poate foarte uşor constata că în ce priveşte Politica Comună în domeniul afacerilor externe şi de securitate, precum şi în domeniul colaborării poliţieneşti deşi Comisia Europeană a pierdut din punct de vedere formal dreptul de iniţiativă legislativă, ea dispune de mijloace de influenţă prin instituţia Vice-preşedintelui Comisiei Europene.
5. Facit
Concluzionând trebuie să recunoaştem că scopurile declarate în Laeken şi-au găsit consacrarea în Constituţia Europeană: simplificarea procesului legislativ şi creşterea legitimităţii democratice în procesul legislativ.
Prin dizolvarea structurii pe piloane s-a realizat o simplificare a procesului legislativ. Pe viitor organele Uniunii Europene pot să emită ordonanţe şi directive, numite legi şi legi-cadru conform Constituţiei, şi în domeniul celui de-al doilea sau al treilea pilon al Uniunii Europene. Prin urmare era necesară limitarea monopolului legislativ al Comisiei Europene în acest domeniu, astfel că se menţin drepturile de codecizie ale statelor membre la formarea politici europene în acest domeniu.
Prin limitarea dreptului de iniţiativă legislativă s-a diminuat şi deficitul democratic al Uniunii Europene. Comisia Europeană a pierdut monopolul de iniţiativă legislativă în faţa Parlamentului European, care este singurul organ al Uniunii europene care este legitimat democratic direct. Pe deasupra dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeana să devină activă legislativ reprezintă tot o creştere a legitimităţii democratice a Uniunii Europene.
* Sergiu Catalin Olteanu este absolvent al studiului de master în dreptul german al Facultăţii de Ştiinte Juridice al Universităţii Passau, precum şi al Facultăţii de Ştiinţe Juridice a Universităţii Julius-Maximilian Würzburg în dreptul european. Actualmente este doctorand la Facultatea de Ştiinţe Juridice a Universităţii Passau.
Note
[1]A se vedea Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, S. 100.
[2] A se vedea Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, 2003.
[3] A se vedea art. 37 alin. 2 T-CE conform căreia Comisia în scopul formării unei politici comune agrare poate să facă propuneri de acte legislative, care să desfiinţeze reglementările interne ale statelor membre.
[4] Comisia Europeană nu poate să oblige Consiliul Uniunii Europene la adoptarea de hotărâri, ea poate însă în anumite cazurile de inactivitate ale Consiliului in calitate de « organ sustituitor » al Uniunii Europene să acţioneze pentru realizarea obiectivelor Uniunii Europene în mod comun cu statele membre (a se vedea CJCE în EuGHE 1987, 5143, C- 332/85 „Seefischerei)
[5] Asemănător la Geigner, Kommentar zu EUV/EGV, 4. Auflage, p. 717, rn. 14.
[6] A se vedea capitolul. 2. al articolului de faţă.
[7] În această privinţă nu există nici o modificare a situaţiei legale existente (a se vedea cap. 2.2. al articolului de faţă).
[8] A se compara art. 195 alin. 4 T-CE, conform căruia Parlamentul European după luarea de poziţie a Comisiei Europene este îndreptăţit să îşi stabilească propriul regulament.
[9] A se compara art.193 T-CE, conform căruia Parlamentul European la cererea unei sfert din statele membre este îndreptăţit să formeze comisii de anchetă independente.
[10] A se vedea art. III-300 alin. 2 lit. b) Constituţie referitor la dreptul de iniţiativă legislativă al Ministrului de externe EU în vederea emiteri unei hotărâri europene a Consiliului referitoare la o acţiune comună în cadrul Politicii Comune Externe şi de Securitate; a se vedea art. III- 386 alin 3 Constituţie respectiv art. 390 alin. 2 Constituţie referitor la propunerile statelor membre de alegere a membrilor Comitetului Regiunilor respectiv Comitetului Economic şi Social.
Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene de Sergiu Olteanu este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.
No comments:
Post a Comment