Despre Codru Vrabie
Blog Codru Vrabie
Articole despre Codru Vrabie: Codru Vrabie invata pe branci de 20 de ani
Manifestarea paternalismului în politicile publice din România: cazul reformei în funcţia publică
În ciuda recentei aderări a României la Uniunea Europeană, încă nu avem un răspuns satisfăcător la întrebarea dacă procesul decizional românesc este capabil a) să facă faţă puternicei competiţii din piaţa comună, b) să depăşească toate constrângerile procedurale care privesc modalităţile de cheltuire a fondurilor structurale, ori c) să-şi adapteze managementul instanţelor la standardul soluţionării litigiilor într-un termen de timp rezonabil. Toate aceste probleme presupun acţiuni şi soluţii rapide, energice, din partea unui aparat de stat şi a unor funcţionari publici care să dorească şi să poată oferi perspective de politici publice ancorate în valorile democraţiei liberale—aşa-zisul model european de guvernare.
Totuşi, Uniunea Europeană nu are un capitol special al acquis-ului comunitar pentru administraţia publică şi/sau politici publice. De asemeni, singura evaluare independentă a corpului funcţionarilor publici din România datează din 2004, când a fost realizat Barometrul funcţiei publice. Mai mult decât atât, românii par să-şi dorească, în domeniul administraţiei şi/sau al guvernării, soluţii de sorginte mai degrabă americană, dacă observăm faptul că expresia Vin americanii! de la sfârşitul anilor '40 a fost, pe rând, revitalizată şi reşapată, după revoluţia maghiară din 1956, după intervenţia sovietică la Praga în 1968, ori chiar în cursul anilor '90, după revoluţia de la Timişoara şi Bucureşti. Prin urmare, se prea poate să ne aflăm în faţa unui paradox al integrării europene cu mijloace americane?
Românii par să aibă, totuşi, propriul mod de a rezolva problemele de politică publică. Percepţia publică a ultimilor 2 ani este că România se îndreaptă într-o direcţie greşită, în ciuda entuziasmului general cu care este privită aderarea la Uniunea Europeană (Barometrul Opiniei Publice 36). Există, oare, ceva tipic românesc, care să ne facă atât de sceptici cu privire la calitatea propriilor noastre modalităţi de administrare şi/sau guvernare? De ce aşteptăm să ni se dea îmbunătăţirea calităţii vieţii de la Stat, în loc să pornim o afacere pe cont propriu? (Barometrul 36) Prin analiza reformei din domeniul funcţiei publice, din perspective structuraliste, raţionaliste şi culturaliste, vom explora aici capacitatea României de-a oferi un răspuns mai degrabă libertarian, decât unul paternalist, la provocările inerente calităţii de membru al Uniunii Europene.
Cadrul teoretic
Suber (1999) defineşte paternalismul drept tendinţa de a acţiona înspre binele unei persoane, insă fără a obţine consimţământul acelei persoane în acest sens, şi subliniază controversa inerentă paternalismului—conflictul dintre scopul binefăcător şi mijloacele coercitive. Ulschak (1998) analizează paternalismul în contextul soluţionării problemelor de management organizaţional, reducând chestiunea la dispreţuirea celuilalt, cu implicaţia că, niciodată, celălalt nu este capabil să-şi rezolve problemele de unul singur. Lucrările despre eficienţa schimbărilor organizaţionale ale lui Likert (1961) şi McGregor (1957) abordează paternalismul drept formă a unui autoritarism binefăcător (Pfeiffer 27, p. 190). Astfel, când este utilizat în cadrul administraţiei publice, paternalismul ajunge să reprezinte aşteptarea conform căreia Statul ar trebui să ia în considerare atât nevoile individuale, cât şi cele de grup, şi să rezolve orice problemă născută din executarea atribuţiilor şi/sau responsabilităţilor administrative (Faltan, 2000).
Dar trebuie să ne punem şi întrebarea corelativă, dacă nu cumva această datorie percepută a Statului ajunge să încalce libertatea individuală? Dacă da, oare beneficiază cetăţenii de îndeplinirea acestei datorii a Statului, cu deplină diligenţă? Cu alte cuvinte, reuşeşte Statul paternalist să-şi ajute cetăţenii în fructificarea celor mai importante şi legitime interese ale lor? Dworkin (2005) ne oferă un cadru de analiză cu trei condiţii necesare pentru a evalua dacă
X acţionează paternalist faţă de Y, atunci când comite (sau omite) Z:
1. Z interferează cu libertatea sau autonomia lui Y;
2. X acţionează fără consimţământul lui Y; [şi]
3. X este convins că Z îi va îmbunătăţi bunăstarea lui Y (sau va preveni deteriorarea acelei bunăstări) sau, într-un anume fel, îi va promova ori fructifica interesele, valorile şi/sau binele lui Y.
Pentru a descoperi dacă paternalismul este, intradevăr, o caracteristică a procesului decizional românesc, ne vom apleca asupra reformei funcţiei publice. Utilizând cadrul de analiză propus de Dworkin, vom identifica X prin Statul român, Y prin corpul funcţionarilor publici şi Z prin legislaţia menită să reformeze cadrul funcţiei publice şi să amelioreze capacitatea administrativă pentru înfăptuirea celorlalte reforme.
Barzelay & Füchtner (2003) sugerează că se pot delimita două arii specifice în privinţa celor mai importante şi legitime interese ale funcţionarilor publici: a) locul şi rolul funcţionarilor publici în societate, respectiv b) dezvoltarea profesională a funcţionarului public în cadrul aparatului de stat. Pe de o parte, categoria intereselor importante, cum ar fi siguranţa locului de muncă, salariul, pensia şi/sau alte beneficii, se circumscrie locului şi rolului funcţionarilor publici în societate şi depinde fundamental de eficienţa cu care Statul implementează politicile bugetare şi fiscale. Pe de altă parte, categoria intereselor legitime—dezvoltarea carierei, etica profesională, formele de instruire şi/sau reconversie profesională—se circumscrie dezvoltării profesionale şi depinde în mod direct de libertatea individuală a funcţionarului (prima condiţie din modelul lui Dworkin). Întrucât interesele din prima categorie depind, în mod circular, de performanţa Statului, modelul de analiză propus de Dworkin este inaplicabil, pentru că interferenţele cu libertatea sau autonomia funcţionarilor publici sunt doar indirecte.
Analiza situaţiei existente
Rămâne, aşadar, să ne concentrăm asupra intereselor legitime ale funcţionarilor publici, în zona dezvoltării profesionale, căutând să identificăm în ce măsură avem de-a face cu o acţiune paternalistă. Conform Barometrului funcţiei publice, 87% dintre funcţionari erau mai degrabă preocupaţi de salarii, în timp ce numai 39% se arătau interesaţi de dezvoltarea carierei şi doar 21% de îmbunătăţirea standardelor de etică profesională; surprinzător, 51% dintre funcţionari erau preocupaţi de formele de instruire (Moraru & Iorga, 2004). Dintr-o perspectivă structuralistă, se poate argumenta că România este o ţară săracă, aşa încât bugetul de stat nu poate oferi suficiente mijloace financiare pentru un număr considerabil de funcţionari. Prin urmare, câtă vreme funcţionarii sunt prea puţin interesaţi de aspectele dezvoltării profesionale, Statul are datoria de a interveni (bunăoară prin înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie) pentru a corecta un eşec de piaţă (John, 2006). Astfel, un demers quasi-paternalist este pe deplin justificat, pentru că funcţionarii nici măcar nu au conştiinţa că se interferează în vreun fel cu libertatea sau autonomia lor. (In extremis, un Stat autoritar ar recurge la o asemenea soluţie fără să-şi pună măcar problema consimţământului din partea funcţionarilor publici, pentru că un astfel de Stat nu pune preţ pe libertatea sau pe autonomia individuală.)
Drept dovadă, Statutul funcţionarilor publici (Legea 188/1999, care reglementează, printre altele, şi dezvoltarea carierei) a fost modificat de 14 ori înainte de republicare (22 martie 2004) şi de încă 7 ori până la sfârşitul anului 2006. Din nefericire, aceste modificări au fost elaborate şi adoptate fără consultarea (consimţământul) funcţionarilor publici, în ciuda protestelor mai multor organizaţii ale societăţii civile, care instigau funcţionarii să-şi prezinte un punct de vedere. Rezultatul vizibil este că funcţionarii publici se află în situaţia de a îndeplini o funcţie generalistă, de executare a legilor şi a deciziilor administrative, fără posibilitatea de a se specializa într-un anumit domeniu de politică publică, unde să-şi împlinească şi funcţiile de expertiză şi reprezentare. Salariile funcţionarilor publici sunt legate de o grilă care le stabileşte în abstract importanţa şi/sau prioritatea poziţiei pe care o ocupă ori a instituţiei în care lucrează.
De asemeni, numărul funcţionarilor (circa 110.000), fişa postului, atribuţiile şi necesarul de aptitudini pentru ocuparea acelui post sunt predeterminate printr-un algoritm strict centralizat, care nici măcar nu ia în considerare nevoile de dezvoltare profesională, pentru că nu există un mecanism instituţionalizat de dialog între asociaţiile profesionale ale funcţionarilor publici, Institutul Naţional de Administraţie, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice şi Unitatea pentru Politici Publice. Profitând de absenţa unor asociaţii profesionale eficiente ale funcţionarilor publici, însă în prezenţa absentă a sindicatelor (interesate exclusiv de salarii şi alte beneficii), Statul a reglementat restrictiv drepturile şi bugetele pentru instruirea şi reconversia profesională (Legea 161/2003) şi chiar etica profesională, printr-un Cod de conduită (Legea 7/2004).
Prin contrast, un argument raţionalist ar sublinia faptul că fiecare persoană caută să-şi maximizeze beneficiile, eventual în detrimentul resurselor Statului, dacă i se oferă ocazia. Prin urmare, un Stat care are resurse limitate ar trebui să încurajeze forţele competiţiei din piaţă, căutând să obţină cea mai mare valoare pentru suma limitată de bani de care dispune. Datele din Barometrul funcţiei publice sugerează că, deşi 42% dintre funcţionarii publici îşi căutau în mod activ o nouă slujbă, doar 26% preconizau să avanseze în cariera de funcţionar public. Drept consecinţă, aproximativ 18% dintre funcţionarii publici care se aflau în căutarea unui nou loc de muncă erau interesaţi de etică profesională şi de instruire, identificându-le drept o rampă de lansare înspre sectorul privat (Moraru & Iorga, 2004). Aceleaşi date atrag atenţia asupra faptului că 11% dintre funcţionari (raţionaliştii) îşi căutau module de instruire care să le răspundă obiectivelor proprii, specifice, de carieră, în afara sistemului public, printre operatorii/prestatorii privaţi şi instituţiile de educaţie superioară.
Privind lucrurile dintr-o altă perspectivă, 76% dintre funcţionari (paternaliştii) aşteptau de la Stat să le ofere module de instruire, croite în mod special pe nevoile personale, aşa cum ar fi trebuit să rezulte ele din fişa postului. În esenţă, funcţionarii raţionalişti îşi urmăresc propriile nevoi de dezvoltare profesională şi, observând că nu au perspective de carieră în sectorul public, îşi folosesc experienţa de 2-3 ani ca funcţionari, pentru a migra înspre sectorul privat—astfel, ei nu contribuie la îmbunătăţirea capacităţii administrative şi/sau la aşezarea pe principii de eficienţă a politicilor publice. Funcţionarii raţionalişti, întradevăr, profită de pe urma paternalismului care nici nu discriminează, nici nu impulsionează accesul funcţionarilor la programele de instruire pe baza experienţei şi/sau vechimii în post. Ca dovadă, 60% dintre funcţionarii publici beneficiaseră de cel puţin o formă de instruire/reconversie profesională până la momentul culegerii datelor pentru Barometrul funcţiei publice (Moraru & Iorga, 2004).
Discuţie asupra rezultatelor
Combinând argumentele structuraliste şi raţionaliste cu evidenţa empirică, observăm că paternalismul este foarte prezent în reforma funcţiei publice din România. Întorcându-ne la modelul avansat de Dworkin, să notăm că, întradevăr, Statul român (X) reglementează funcţia publică (Z) fără consimţământul funcţionarilor publici (Y), respectiv că reglementarea funcţiei publice (Z) este, întradevăr, proiectată pentru a îmbunătăţi bunăstarea individuală a funcţionarilor publici (Y)—din nefericire, efectul este că aceştia tind să migreze înspre sectorul privat, pentru care sunt, întradevăr, mai bine pregătiţi decât cei care nu au trecut printr-o experienţă similară la începutul carierei. Dworkin (2005) ne atenţionează, totuşi, că prima condiţie din modelul propus este cea mai dificil de demonstrat: Rămâne să discutăm dacă reglementarea restrictivă a funcţiei publice (Z) chiar interferează cu libertatea persoanelor care poartă eticheta de funcţionar public (Y).
Restricţiile aplicabile funcţionarilor publici în privinţa salarizării şi a unei a doua ocupaţii (Legile 188/1999 şi 161/2003) le aduc pe aceste persoane într-un stadiu de neajutorare învăţată (Jones, 1975), în care nu mai pot diferenţia bucuria libertăţii şi/sau autonomiei individuale (cu privire la alegerea modalităţii de dezvoltare a carierei) de opresiunea ce rezultă din absenţa libertăţii ori a autonomiei: Paternalismul devine o formă de profeţie autoîmplinită, întrucât subiecţii reglementării nu mai sunt capabili să distingă ce e mai bine pentru ei înşişi, iar implicaţia lui Ulschak (1998) devine cruda realitate în care subiecţii sunt incapabili de a întreprinde ceva fără intervenţia binefăcătoare a Statului. Astfel, nivele din ce în ce mai înalte de incapacitate individuală şi/sau de aşteptări paternaliste în sânul funcţionarilor publici (Y) atrag un efect de revărsare/replicare a acţiunilor Statului (X) în sensul încălcării libertăţilor şi/sau autonomiei altor grupuri profesionale (Y1, Y2, . . . Yn) prin reglementări din ce în ce mai complexe şi mai detaliate (Z1, Z2, . . . Zn). Deşi tendinţa de a adopta aproximativ 7.000 de acte normative pe an (Baza de date legislativă) poate fi explicată în contextul aderării la Uniunea Europeană, cercul vicios este evident. Întrucât argumentele structuraliste şi cele raţionaliste nu pot explica pe deplin existenţa acestui cerc vicios, vom explora şi perspectiva culturalistă.
Dacă am aplica modelul de analiză avansat de Trompenaars & Woolliams (2003), am putea considera că românii, în general, sunt înclinaţi să-şi explice evoluţia cu argumente exterioare capacităţii lor de control, că pun mare preţ pe etichetele de status şi rol în societate, că preferă opiniile difuze/fluide, în locul celor ferme/solide, că sunt mai degrabă emoţionali şi că tind să analizeze problemele de la caz la caz, evitând impunerea unor reguli prea stricte; în esenţă, că sunt mai degrabă anxioşi în faţa incertitudinilor şi, prin urmare, destul de stângaci în rezolvarea problemelor care afectează grupuri mari de persoane. Diferenţele sunt covârşitoare faţă de modelul american (poate tocmai de aceea considerat dezirabil): Turner (1996) descrie pionierii americani drept antreprenoriali, capabili de a planifica şi anticipa soluţii în faţa incertitudinii, abili în găsirea consensului cu privire la marile proiecte de dezvoltare, cum ar fi proiectele de infrastructură, irigaţii sau exploatarea resurselor naturale. Notăm doar că abordarea dominantă a românilor, în privinţa modului de rezolvare a problemelor, este reactivă, nicidecum anticipativă.
Foarte similar, Greenfeld (1992) ar evalua naţionalismul românesc ca aflându-se la confluenţa dintre etnocentrism şi autoritarismul colectiv (Tipul III), notând, cu siguranţă, felul în care se raportează românii la reglementările externe care le sunt opuse sau impuse în anumite situaţii problematice. Păstrând proporţiile, se poate argumenta că românii au preluat din Revoluţia franceză mai degrabă misticismul în faţa infailibilităţii Statului (Talmon, 1952), decât idealurile de libertate şi/sau egalitate. Mai mult decât atât, atitudinea românilor faţă de lege şi morală pare mult mai apropiată de modelul filozofic Kantian, al imperativului categoric, decât de cel Millian, al principiului utilitarian. Notăm, din nou, că modelul de relaţionare dintre Stat şi societate, la români, este mai degrabă circumscris impunerii decât consensului.
Concluzie
Stilul dominant în politicile publice româneşti este caracterizat de abordarea reactivă la rezolvarea problemelor şi de relaţionarea prin impunere dintre Stat şi societate. Această combinaţie de caracteristici conduce la o modalitate de negociere a soluţiilor (Z), între Stat (X) şi subiecţii reglementării (Y), mai degrabă de pe poziţii ireconciliabile, decât din perspectiva unor interese comune (Howlett & Ramesh, 2003). Astfel de negocieri poziţionale au un foarte mare potenţial conflictual, situându-se, de regulă, într-un cadru în care ambele părţi au ceva de pierdut. Reflectând asupra modului în care a fost reglementată reforma funcţiei publice în România, descoperim că ne aflăm în faţa unui exemplu grăitor pentru problemele adânci, sistemice, pe care le are stilul românesc de elaborare şi implementare a politicilor publice.
Tabel comparativ privind stiluri naţionale de politici publice
|
|
În ciuda faptului că nici argumentele culturaliste nu conving pe deplin, nu putem trece cu vederea faptul că toate cele trei perspective conduc către identificarea unei probleme comune. Culturalistul descoperă potenţialul conflictual intrinsec al stilului românesc de politici publice, cauzat chiar de procesul de devenire naţională. Structuralistul identifică în stilul românesc de politici publice ineficienţa, costurile mari de bani şi de timp, dar şi incongruenţa cu nevoile integrării europene. Raţionalistul găseşte că politicile publice româneşti sunt prea complicate, aşa încât identifică scurtăturile din sistem, profitând tocmai de complexitatea acestuia—pasul către utilizarea mitei ori a traficului de influenţă este imediat şi perceput ca absolut natural. Aceste rezultate sunt perfect coerente cu cele ale evaluărilor făcute de organizaţiile internaţionale care monitorizează sistemele şi procesele guvernării din România (bunăoară, rapoartele de evaluare GRECO). Cu toate acestea, paternalismul politicilor publice româneşti nu a fost, încă, identificat drept una din cauzele fundamentale ale deficienţelor de sistem.
Prin urmare, este nevoie ca alte studii sau analize să fie îndreptate spre înţelegerea şi identificarea celor mai potrivite metode de corectare a stilului românesc de politici publice. Trebuie conştientizat, însă, şi faptul că etapele schimbării în politicile publice nu pot fi depăşite, simultan, şi din perspectiva rapidităţii, şi din cea a substanţei (Howlett & Ramesh, 2003). Deşi naţionalismul românesc este de acelaşi tip cu cel german (Greenfeld, 1992), pentru a ajunge la acelaşi stil de politici publice, este nevoie de o trecere graduală prin stilul francez ori cel britanic. Astfel, dacă e mult prea dificil să construieşti consens într-o societate difuză şi particularistă cum este cea românească (Trompenaars & Woolliams, 2003), cea mai la îndemână soluţie este să planifici mai bine, să anticipezi problemele ori incertitudinile, ca un prim pas în reformarea stilului de politici publice.
Referinţe bibliografice
———. 2006. Baza de date legislativă (online). Camera Deputaţilor a Parlamentului României. [Accesată la 24 noiembrie 2006, www.cdep.ro/pls/legis/ legis_pck.frame.]
Barbu, B. 2006. Vin americanii! Simbolurile prezenţei Statelor Unite ale Americii în România Războiului Rece. Humanitas.
Barzelay, M. & Füchtner, N. 2003. “Explaining Public Management Policy Change: Germany in Comparative Perspective.” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 5, pp. 7–27. Kluwer Academic Publishers.
Dworkin, G. 2005. “Paternalism.” In Zalta, E.N. (Ed.) The Stanford Encyclopedia of Philosophy (online). [Accesată la 23 noiembrie 2006, plato.stanford.edu/archives/ win2005/entries/paternalism.]
Faltan, L. 2000. “Sociological Aspects of Decentralized Public Administration.” Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe Online Publications. World Bank Institute. [Accessat la 31 ianuarie 2006, www1.worldbank.org/wbiep/ decentralization/FDIReadings/untitl4.htm.]
GRECO. 2006. “Addendum to the Compliance Report on Romania.” Council of Europe/ Group of States Against Corruption. [Accesat la 25 noiembrie 2006, www.coe.int/t/dg1/greco/evaluations/round1/ GrecoRC1(2004)8_Add_Romania_EN.pdf.]
Greenfeld, L. 1992. “Introduction.” Nationalism: Five Roads to Modernity, pp. 1-17. Harvard University Press.
Howlett, M.P. & Ramesh, M. 2003. “Policy Regimes and Policy Dynamics.” Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, pp. 228-244. 2nd ed. Don Mills.
John, P. 2006. “Explaining Policy Change: the Impact of the Media, Public Opinion and Political Violence on Urban Budgets in England.” Journal of European Public Policy 13, pp. 1053-1068. Routledge.
Jones, J.E. 1975. “Humanistic Numbers.” In Jones, J.E. & Pfeiffer, J.W. (Eds.) Annual Handbook for Group Facilitators. Pfeiffer & Co.
Likert, R. 1961. New patterns of management. McGraw-Hill. In The Pfeiffer Library 27, pp. 190-193. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.
Moraru, A. & Iorga, E. 2004. Barometrul funcţiei publice. Institutul pentru Politici Publice & Gallup Organization Romania. [Accesat la 20 noiembrie 2004, www.ipp.ro/altemateriale/barometru%20fp.pdf.]
McGregor, D.M. 1957. “The human side of enterprise.” The Management Review 46. In The Pfeiffer Library 27, pp. 190-193. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.
Richardson, J., Gustafsson, G. & Jordan, G. 1982. “The Concept of Policy Style.” In Richardson, J. (Ed.) Policy Styles in Western Europe. George Allen & Unwin.
Suber, P. 1999. “Paternalism.” In Gray, C.B. (Ed.) Philosophy of Law: An Encyclopedia, pp. 632-635. Garland Pub. Co. [Accesată la 22 noiembrie 2006, www.earlham.edu/~peters/writing/paternal.htm.]
Talmon, J.L. 1952. “Natural Order: the Postulate.” The Origins of Totalitarian Democracy, pp. 17-27. Secker & Warburg.
Trompenaars, F. & Woolliams, P. 2003. Business Across Culture. Capstone Publishing.
Turner, F.J. 1996. “Pioneer Ideals and the State University.” The Frontier in American History, pp. 269-278. Dover Publications.
Ulschak, F.L. 1998. “Finishing Unfinished Business: Creative Problem Solving.” The Pfeiffer Library 9, pp. 30-54. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.
Policy Making de Codru Vrabie este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.
No comments:
Post a Comment