Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene – Eseu de Sergiu Olteanu

 

Despre Sergiu Olteanu*

Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene - realitate juridică după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene?

Articolul de faţă îşi propune să prezinte monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene şi să demonstreze în ce măsura acesta mai subzistă şi după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene. Votul de respingere al Constituţiei Europene a arătat că cetăţenii Uniunii Europene, cât şi specialişti în dreptul comunitar, nu au înţeles exact care sunt schimbările aduce de Constituţiei Europene. Clarificării acesteia contribuie şi articolul de faţă.

1. Introducere

Ratificarea Tratatului privind Constituţia Europeana revine din nou în miezul discuţiilor politice la nivel european. De aceea este cu atât mai necesar de cunoscut ce rol va juca Comisia Europeana după ratificarea tratatului de către toate statele membru EU, cu cât simplificarea procesului legislativ actual la nivel european se numără printre principalele teme ale dezbaterii constituţionale, mai ales în contextul scopului declarat al Constituţiei Europene de a crea un proces legislativ transparent, clar, democratic şi cât mai aproape de cetăţeni.

2. Monopolul de iniţiativa legislativa înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei Europene

Conform concepţie originare Comisia Europeana ar fi trebuit sa fie aşa precum a spus Walter Hallstein un „motor independent, paznic si intermediar cinstit al comunităţilor europene“. În ciuda aşteptărilor Comisia Europeana in raport cu Consiliu European a devenit in procesul de schimbare constituţional un organ secundar. Ei i-a rămas insa monopolul de iniţiativa legislativa fata de celelalte organe ale comunităţilor europene.[1]

În orice caz Consiliul emite acte la propunerea Comisiei. Consiliul şi Parlamentul European nu au nici un drept de iniţiativă legislativă pentru ca sa se evite o dezintegrarea a dreptului comunitar.[2].

Acest monopol de iniţiativă legislativă nu este reglementat nici în Tratatul de baza asupra comunităţilor europene nici în Tratatul asupra Uniunii Europene. El poate să fie dedus din următoarele supoziţii. În primul rând Consiliu poate sa legifereze doar la iniţiativa Comisiei.[3] Apoi nu este nicăieri în tratate prevăzut că Parlamentul European sau Consiliu sunt îndreptăţite la iniţiativă legislativă.

Şi in cele din urmă situaţia că poate fi modificată propunerea legislativă a Comisiei de către Consiliu doar unanim, insa Comisia la rândul ei pana la adoptarea hotărârii Consiliului este îndreptăţită să îşi retragă propunerea iniţială( Art. 250 CE-T), rezultă un rol cheie politico-technic al Comisiei în procesul legislativ.[4]

În domeniul celui de-al doilea şi al treia pilon al Uniunii Europene, şi anume Politica Externă şi de Siguranţă Comună precum şi Colaborarea Judiciară şi Poliţienească în domeniul infracţional Comisia Europeana este nevoită să împartă dreptul ei de iniţiativă legislativă cu statele membre.[5] Conform Art. 22 T-EU fiecare stat poate să investească Consiliul cu o problemă a politicii comune de externe şi de siguranţă. Totuşi drepturile Comisiei Europene la iniţiativa legislativă trebuiesc respectate în mod deplin( Art. 27 T-EU). Şi în domeniul colaborării judiciare şi poliţieneşti în domeniul infracţional se găseşte o reglementare asemănătoare. Conform art. 34 II T-EU Consiliul poate să legifereze la iniţiativa unuia dintre statele membre.

În concluzie Comisia Europeană nu mai dispune de un monopol de iniţiativă legislativă şi trebuie să se mulţumească cu un drept de iniţiativă comun cu statele membre.

Tratatul de bază al Comunităţilor Europene precum şi Tratatul Uniunii Europene cunosc cazuri de excepţii „neveritabile“, în care alte organe pot să influenţeze monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene fără ca prin aceasta să îl poată înlătura. Printre acestea se numără dreptul de interpelare al Consiliului conform căruia Consiliul poate soma Comisia să iniţieze cercetări să îi facă propunerile corespunzătoare(Art. 208 T-CE). De asemenea şi Parlamentul European poate să someze Comisia să iniţieze propuneri(Art. 192 T-CE). Şi în cele din urma Comisia Europeana este constrânsă înainte de predarea propunerii legislative să se consulte cu experţii statelor membre că să poată emite o propunere atât calitativ potrivită cât şi politic realizabilă.

De asemenea exista excepţii „neveritabile“ de la monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene şi în domeniul „spaţiului de libertate, siguranţa şi justiţie“. Aici consiliul european stabileşte direcţiile generale în special pentru masurile legislative(Art. 4 T-EU). Această calificare constă în faptul că se stabileşte un cadru juridic, în limitele căruia trebuie să se încadreze toate măsurile legislative, inclusiv iniţiativele Comisiei Europene. În acest mod se restrânge dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Aceste excepţii îşi păstrează însă calificativul de „neveritabile“, pentru că se introduce un proces legislativ abia după iniţiativa Comisiei Europene. Spre deosebire de acesta dreptul Parlamentului European de emite un proiect legislativ referitor la un sistem unitar european conform Art. 190 CE-T reprezintă o excepţie „veritabila“, pentru ca abia după iniţiativa din partea Parlamentului European se pune în mişcare procesul legislativ.

3. Monopolul de iniţiativa după intrarea în vigoare a Constituţie Europene

3.1. Domeniul Comunităţilor Economice

În timp ce până acum monopolul de iniţiativă al Comisiei a fost dedus din coroborarea mai multor articole[6], se reglementează această problemă în Constituţie în mod expres pentru prima oară(Art. I- 26 alin 2 Constituţie). Se face totuşi deosebirea dacă este vorba de acte legislative (Art. I-26 alin 2 rând 1 Constituţie) sau acte fără caracter legislativ (Art. I- 26 alin. 2 rând. 2 Constituţie). Pentru prima categorie, şi anume Legile şi legile cadru europene, se aplică regula conform căreia Comisia Europeană este îndreptăţită să facă propuneri. Numai dacă se face referire în mod expres la un alt organ, atunci Comisia îşi pierde dreptul de a mai propune. Astfel că dreptul de iniţiativă legislativă revine Parlamentului European în cazul adoptării unui act legislativ pentru un sistem european unitar de vot( Art. III- 330 alin.2 subalin. 2 rând 1 Constituţie) [7], în cazul stabilirii propriului Regulament sau a Regulamentului Ombudsman-ului european( (Art. III- 335 Abs. 4 S. 2 VVE) [8], în cazul înfiinţării de comitete de anchetă ( Art. III- 333 Abs. 3 S. 2 VVE) [9]. În cazul modificării regulamentelor Băncii Centrale şi a Băncii de Investiţie ( Art. III-187 Abs. 3 lit. b) bzw. Art. III-393 Abs.4 S. 2 VVE), precum şi a modificării regulamentului Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene( Art. III-381 Abs. 2 S. 2 VVE), Parlamentul European are un drept de coiniţiativă

Dimpotrivă în cazul actelor fără caracter legislativ, şi anume Ordonanţele, Directivele şi Hotărârile europene Comisia Europeana nu are dreptul la iniţiativă legislativă, decât dacă acest lucru este prevăzut expres.[10]

Această excludere a Comisiei Europene din procesul legislativ era necesară în cazul actelor fără caracter legislativ, pentru că odată cu dispariţia diferenţelor in procesul legislativ între cei trei piloni ai Uniunii Comisiei Europene i-ar fi revenit o poziţie monopolistă de iniţiativă legislativă asupra tuturor actelor Uniunii Europene.

Spre deosebire de Tratatul privind Constituirea Comunităţilor Europene, Constituţia Europeană reglementează dreptul de iniţiativă pentru încheierea tratatelor internaţionale cu state-terţe şi organizaţii internaţionale. Se face diferenţa între acorduri care reglementează aspecte comerciale şi celelalte tratate. În domeniul acordurilor comerciale se păstrează monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene(Art. 133 Abs. 2 EG-V). O altă reglementare se aplică în cazul acordurilor internaţionale, care nu sunt comerciale. În acest caz se limitează dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Doar decizia Consiliului care împuterniceşte Comisia să conducă tratativele în vederea încheierii acordului are la bază iniţiativa Comisiei Europene. (Art. III-325 alin. 3 Constituţie).

3.2. Domeniu PCAIJ

Constituţia europeană aduce cu sine dizolvarea structurii pe piloane a Uniunii ceea ce ar drept rezultat ca metoda comunitară actuală pe viitor este aplicabilă şi în domeniul politicii comune privind afacerile interne şi justiţia. Prin urmare se vor reglementa problemele care ţin de acest domeniu prin intermediul legilor şi legilor-cadru europene. În mod consecvent ar trebui să fi valabil şi pentru aceste legi dreptul de iniţiativa al Comisiei Europene conform art. I-26 alin.2 din Constituţie.

S-a găsit însa o cale de mijloc: atât Comisia Europeană cât şi un sfert din statele Uniunii(art. I-34 alin.2 Constituţie) sunt îndreptăţite să facă o iniţiativă şi prin asta să iniţieze un proces legislativ(art. I- 42 alin. 3 în colaborare cu art. III-264 Constituţie). Acest drept de iniţiativă împărţit funcţionează atât pentru domeniul politicii de colaborare infracţională(Art. III- 270), cât şi pentru colaborarea poliţienească(Art. III- 275 Constituţie) şi referitor la alegerea instrumentelor de legiferare se întinde nu numai asupra actelor legislative, ci şi asupra ordonanţelor Consiliului(art. III-263 Constituţie).

Pentru celelalte acte obligatorii trebuie plecat de la regula prevăzută de art. I-26 alin.2 rând.2 Constituţie, conform căreia dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene este numai atuncea de acceptat, când acesta este în mod expres prevăzut.

3.3. Domeniul PESC

Pe când în cel de-al treilea pilon al Uniunii Europene se aplică metoda comunitară, acesta nu se aplică în al doilea pilon. Forma cea mai intensivă de participare a Comisiei Europene constă în colaborarea comună cu Ministru de externe al Uniunii pentru iniţierea de acte normative. Contribuţia Comisiei Europene este de văzut însă numai ca sprijin în timp ce ministrul de externe respectiv statele membre domină dreptul de iniţiativă. Singura posibilitate a Comisie Europene să iniţieze un proces legislativ care să conducă la măsuri obligatorii ale Uniunii constă în posibilitatea de a propune încheierea de acorduri internaţionale. Temeiul juridic constă intr-o interpretarea per a contrario. Conform art.III-325 alin.3 Constituţie ministrul de externe poate numai atuncea să prezinte recomandări Consiliului pentru începerea tratativelor de negociere, când efectele tratatul respectiv se răsfrâng cel puţin “în mod principal” asupra politicii comune externe şi de securitate. Din asta rezultă că Comisia Europeană este îndreptăţită în toate cazurile să facă propuneri legislative, în cazul în care tratatul respectiv priveşte doar parţial domeniul colaborării în afacerile externe.

În domeniul colaborării pentru securitatea comună Comisia Europeană este în principiu exceptată de la dreptul de iniţiativă. De acum încolo va fi valabilă regula conform căreia actele legislative vor fi propuse doar de ministrul de externe sau e statele membre ( art. I-41 alin. 4 Constituţie).

Dreptul de iniţiativă aş Comisiei Europene se limitează în acest subdomeniu numai la cazurile în care pentru înfăptuirea politici comune de securitate se recurge la fondurile Uniunii Europene. Şi în acest caz Comisia poate propune numai în comun cu ministrul de externe, care domină procesul ( art. I-41 alin. 4 rând.2 Constituţie).

3.4. Excepţii

Parlamentul European poate ca şi mai înainte să someze Comisia să facă propuneri legislative ( art. III- 332 Constituţie). În completarea legislaţiei actuale constituţia prevede ca Comisia Europeană trebuie să motiveze în mod detaliat respingerea cererii Parlamentului European. În practică nu ar trebui să se modifice nimic, pentru că o astfel de motivare este deja cuprinsă în codexul de bune practici al Comisiei Europene. De asemenea şi Consiliul Uniunii Europene poate mai departe să someze Comisia Europeană să iniţieze proiecte de legi (art. III-345 Constituţie). Şi în cazul acesta Comisia Europeană trebuie sa motiveze de ce respinge cererea respectivă.

Printre cazurile de excepţii neveritabile se numără şi dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeană pe calea iniţiativei cetăţeneşti să facă propuneri (art I- 47 Abs. 4 Constituţie). Totuşi se cere ca această iniţiativă să provină de la cel puţin un milion de cetăţeni, care în acelaşi timp să provină dintr-un numţr considerabil de state membre. Reglementari mai detaliate ar trebui sa le aducă o lege europeană ulterior adoptată.

4. Evaluare

Din cele expuse mai sus rezultă că Comisia Europeană şi-a pierdut dreptul de iniţiativă legislativă. În acest context se pune întrebarea, dacă nu cumva rolul său de « motor al integrării » a avut de suferit. Această întrebare trebuie negată, pentru că Comisia Europeană ca si mai înainte pentru actele cu caracter legislativ nu si-a pierdut dreptul de iniţiativă. Chiar dacă Constituţia europeană prevede o sumă de excepţii, ele se referă în majoritatea cazurilor doar la activităţile marginale ale Uniunii Europene. O perspectivă de ansamblu asupra Constituţiei Europene arată că în privinţa dreptului de a face propuneri legislative Comisia Europeana încă deţine o poziţie dominantă.

De asemenea articolul de faţă ridică şi întrebarea dacă nu cumva Comisia Europeană nu a fost deposedată de putere de către Ministrul de Externe al Uniunii Europene. Dacă se ia în vedere că de fapt Ministrul de Externe este şi Vicepreşedintele Comisiei Europene, se poate foarte uşor constata că în ce priveşte Politica Comună în domeniul afacerilor externe şi de securitate, precum şi în domeniul colaborării poliţieneşti deşi Comisia Europeană a pierdut din punct de vedere formal dreptul de iniţiativă legislativă, ea dispune de mijloace de influenţă prin instituţia Vice-preşedintelui Comisiei Europene.

5. Facit

Concluzionând trebuie să recunoaştem că scopurile declarate în Laeken şi-au găsit consacrarea în Constituţia Europeană: simplificarea procesului legislativ şi creşterea legitimităţii democratice în procesul legislativ.

Prin dizolvarea structurii pe piloane s-a realizat o simplificare a procesului legislativ. Pe viitor organele Uniunii Europene pot să emită ordonanţe şi directive, numite legi şi legi-cadru conform Constituţiei, şi în domeniul celui de-al doilea sau al treilea pilon al Uniunii Europene. Prin urmare era necesară limitarea monopolului legislativ al Comisiei Europene în acest domeniu, astfel că se menţin drepturile de codecizie ale statelor membre la formarea politici europene în acest domeniu.

Prin limitarea dreptului de iniţiativă legislativă s-a diminuat şi deficitul democratic al Uniunii Europene. Comisia Europeană a pierdut monopolul de iniţiativă legislativă în faţa Parlamentului European, care este singurul organ al Uniunii europene care este legitimat democratic direct. Pe deasupra dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeana să devină activă legislativ reprezintă tot o creştere a legitimităţii democratice a Uniunii Europene.

---

* Sergiu Catalin Olteanu este absolvent al studiului de master în dreptul german al Facultăţii de Ştiinte Juridice al Universităţii Passau, precum şi al Facultăţii de Ştiinţe Juridice a Universităţii Julius-Maximilian Würzburg în dreptul european. Actualmente este doctorand la Facultatea de Ştiinţe Juridice a Universităţii Passau.

Note

[1]A se vedea Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, S. 100.

[2] A se vedea Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, 2003.

[3] A se vedea art. 37 alin. 2 T-CE conform căreia Comisia în scopul formării unei politici comune agrare poate să facă propuneri de acte legislative, care să desfiinţeze reglementările interne ale statelor membre.

[4] Comisia Europeană nu poate să oblige Consiliul Uniunii Europene la adoptarea de hotărâri, ea poate însă în anumite cazurile de inactivitate ale Consiliului in calitate de « organ sustituitor » al Uniunii Europene să acţioneze pentru realizarea obiectivelor Uniunii Europene în mod comun cu statele membre (a se vedea CJCE în EuGHE 1987, 5143, C- 332/85 „Seefischerei)

[5] Asemănător la Geigner, Kommentar zu EUV/EGV, 4. Auflage, p. 717, rn. 14.

[6] A se vedea capitolul. 2. al articolului de faţă.

[7] În această privinţă nu există nici o modificare a situaţiei legale existente (a se vedea cap. 2.2. al articolului de faţă).

[8] A se compara art. 195 alin. 4 T-CE, conform căruia Parlamentul European după luarea de poziţie a Comisiei Europene este îndreptăţit să îşi stabilească propriul regulament.

[9] A se compara art.193 T-CE, conform căruia Parlamentul European la cererea unei sfert din statele membre este îndreptăţit să formeze comisii de anchetă independente.

[10] A se vedea art. III-300 alin. 2 lit. b) Constituţie referitor la dreptul de iniţiativă legislativă al Ministrului de externe EU în vederea emiteri unei hotărâri europene a Consiliului referitoare la o acţiune comună în cadrul Politicii Comune Externe şi de Securitate; a se vedea art. III- 386 alin 3 Constituţie respectiv art. 390 alin. 2 Constituţie referitor la propunerile statelor membre de alegere a membrilor Comitetului Regiunilor respectiv Comitetului Economic şi Social.

del.icio.us Tags: Monopol,Sergiu Olteanu,initiativa legislativa,Comisia Europeana,Constitutie Europeana,EU,Uniunea Europeana,Walter Hallstein,Parlamentul European,PCAIJ,PESC

Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene de Sergiu Olteanu este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.

Recursul extraordinar – Eseu de Sergiu Olteanu

 

Despre Sergiu Olteanu*

Recursul extraordinar - cale de atac ineficientă pentru judecătorii din Strasbourg

Lucrarea de faţă îşi propune să prezinte jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la admisibilitatea cererilor în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului din Strasbourg. În mod special se tratează condiţia epuizării căilor de atac de interne şi se demostrează că jurisprudenţa instanţei din Strasbourg cu privire la inadmisibilitatea cererilor datorită tardivităţii acestora ca urmare a intentării căilor de atac “ineficiente”este, în mod general, şi, special pentru recursul în anulare prevăzut anterior de dreptul procesual penal şi civil român, în contracdicţie cu principiile de drept internaţional unanim acceptate în spaţiul european de valori.

I. Cadrul normativ

Conform Art. 35 alin. 1 Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale[1] este admisibilă cererea la Curtea Europeană a Drepturilor Omului[2] numai dacă toate căile de atac interne sunt epuizate « în conformitate cu principiile general acceptate ale dreptului internaţional».[3] Dacă nu este îndeplinită această cerinţă, atunci CEDO va respinge cererea ca fiind inadmisibilă, fără să mai treacă la judecarea în fond a speţei( Art. 35 alin.4 Convenţie).

Principiul epuizării căilor de atac interne este expresia unui principiu fundamental internaţional şi urmăreşte să ofere posibilitatea statului pârât să înlăture violăriile aduse drepturilor fundamentale ale omului mai întâi în domeniul intern( Principiul subsidiarităţii Convenţiei).[4] Acesta regulă se bazează pe prezumpţia stabilită de Art. 13 din Convenţie că dreptul intern prevede căi de atac eficiente.[5]

Conform jurisprudenţei CEDO, această cerinţă a epuizării cailor de atac interne ar trebui examinată fără un formalism exagerat.[6] Ea nu este de natură absolută şi aplicarea ei trebuie să ia în consideratie particularităţiile sistemelor de drept naţionale şi a practicii juridice nationale.[7]

Un stat parte al Convenţiei poate să ridice excepţia de neepuizare a căilor de atac interne numai dacă acestea sunt efective pentru a înlătura încălcăriile aduse drepturilor fundamentale respective. Reclamantul trebuie să facă uzul normal al acelor căi de atac, care îi sunt accesibile şi care sunt capabile să înlăture încălcarea dreptului respectiv.[8] Accesibilitatea unei cai de atac este dată atunci când reclamantul poate sa aibă cunoştinţă de calea de atac respectivă şi poate nu numai teoretic, dar şi practic să folosească această cale de atac independent, fără intermediul altui organ jurisdictional.[9]

Pe langa constatarea încălcării drepturilor alegate, se cere, prin intermediul căii de atac iniţiate, să se poată înlătura şi consecinţele masurii atacate, prin repunerea în situaţia anterioară sau prin despăgubire.

Asa cum s-a precizat mai sus, existenta acestor căi de atac trebuie să fie asigurata nu numai teoretic, dar şi practic, altfel nu ar putea fi îndeplinită cerinţa eficienţei.[10] Ineficiente sunt şi acele căi de atac care, în mod general sau concret, nu sunt în stare să anuleze actul autoritatii statale sau să constate ilegalitatea lui. Printre căile de atac ineficiente se numără în continuare şi acele căi de atac a căror nereuşită poate să fie prevăzută încă de la începutul procesului. Evident cerinţa epuizarii căilor de atac interne nu se mai cere în cazurile în care se dovedeşte existenţa unei practici administrative contrare Convenţiei, pe baza căreia căile de atac disponibile devin lipsite de succes şi ineficiente.[11]

În privinţa accesibilităţii căilor de atac respective părţilor în proces se impun cateva precizări. În deciziile sale anterioare CEDO a decis că unei căi de atac îi lipseste accesibilitatea necesară, dacă reclamantul nu poate să iniţieze de unul singur procedura de învestire a instanţei competente cu calea de atac respectivă, pentru că această învestire a instanţei este la aprecierea unui organ statal.[12] În speţele respective, CEDO a trebuit să ia pozitie faţă de excepţia ridicată de catre guvernele naţionale, că această cerinţă a epuizării tuturor căilor de atac interne nu este îndeplinită. Spre exemplu, într-o speţă belgiană, guvernul belgian a afirmat că reclamantul putea să ceară Ministrului de Justiţie ca acesta să dea ordin Procurorului General care, la rândul său, să învestească cea mai înaltă instanţă belgiană, şi anume « Cour de cassation » , cu calea de atac  « recours estraordinaire ». CEDO a decis în speţa respectivă că reclamantul nu trebuia să ceară Procurorului General să introducă o astfel de cale de atac, pentru că iniţierea acestei căi de atac nu era la dispoziţia sa.

În privinţa efectivităţii unei căi de atac, CEDO pleacă de la premisa ipotetică a temeiniciei cererii intentate; prin urmare sansele de succes in cazul concret nu au relevanţă foarte mare.[13] O cale de atac trebuie să fie intentată şi atunci când există îndoială asupra posibilităţii obţinerii unei decizii favorabile.[14] Chiar dacă reclamantul are îndoieli asupra perspectivelor de reuşită, curgerea termenului de 6 luni se suspendă[15]. În ceea ce priveste sarcina probei, acesta revine guvernului statului respectiv, urmând ca acesta să dovedească ca aceea cale de atac intentată este efectivă şi, atât teoretic cât şi practic, este capabilă să înlăture încalcarea dreptului respectiv.

Reclamantul trebuie să parcurgă toate gradele de jurisdicţie prevăzute de dreptul naţional. Chiar şi instanţele constituţionale trebuiesc învestite. De intentat sunt în continuare nu numai căile de atac judiciare, ci toate căile de atac prevazute de dreptul intern( inclusiv cele administrative), care pot avea drept consecintă o decizie obligatorie. Nu sunt căi de atac efective cererile pentru repunerea pe rol[16] precum şi cele adresate Avocatului poporului.[17]

II. Punerea problemei

Conform Art. 35 alin.1 Convenţie, reclamantul trebuie să intenteze cererea în termenul de 6 luni de la data ultimei decizii interne definitive. Problema eficienţei căilor de atac interne are relevanţă pentru respectarea termenului de 6 luni în masura în care acesta începe să curgă de la data pronunţării/comunicării ultimei decizii interne definitive. Dacă se intentează căi de atac neeficiente, atunci acestea nu vor suspenda sau întrerupe curgerea termenului de 6 luni. Astfel, reclamantul se vede pus în situaţia respingerii cererii sale de către CEDO conform Art. 35 alin. 4 Convenţie pe motiv că acesta a fost intentată tardiv.

III. Luarea de pozitie

Jurisprudenţa CEDO descrisă mai sus este într-adevar de salutat, ea insă nu poate să fie transferată fără dificultăţi asupra căilor de atac extraordinare prevăzute de sistemele de drept ale statelor părţi ale Convenţiei, aşa cum a fost cazul recursului în anulare prevăzut de dreptul procesual penal şi civil român anterior.

Prin urmare vom analiza cu titlu exemplificativ calea de atac extraordinară « recursul în anulare », care prezintă similitudini cu recursurile extraordinare prevazute de legislaţia belgiană şi franceză, pentru a dovedi temeinicia aplicării jurisprudenţei CEDO descrise mai sus la cazul recursurilor extraordinare prevăzute de legislaţiile interne a statelor membre semnatare ale Convenţiei.

Recursul în anulare, aşa cum a fost prevăzut el sub regimul fostului Cod de procedură penală, este o cale de atac capabilă să garanteze o protecţie juridică eficientă. În special, conform Art. 410 alin.1 var. 7.1. Codul de procedură penală, pot fie anulate orice hotărâri judecătoreşti ale instanţelor inferioare în cazul în care ele au încălcat legea sau prin ele s-a facut o greşită aplicare a legii care poate să influenţeze rezultatul deciziei. De asemenea, motivarea deciziei, desfaşurarea procesului, precum şi modalitatile de a decide în cadrul acestei căi de atac trebuiesc completate în mod corespunzător cu dispoziţiile prevăzute pentru calea de atac a recursului ordinar. În orice caz, părtile în proces pot cere instanţei învestite să anuleze hotărârile instanţelor inferioare(Art. 385 Codul de procedură penală). Mai mult decat atât, conform art. 413 alin. 1 Codul de procedură penală, părţile pot fi citate. Partile prezente la proces pot să pună concluzii independent dacă au fost citate sau nu(Art. 413 alin.2 Codul de procedură penală).

Din coroborarea acestor dispozitii reiese că această cale de atac « recurs în anulare » este o cale de atac eficientă şi instanţa învestită cu o astfel de cale de atac poate să decidă în cazul concret dacă o hotărâre a unei instanţe inferioare este greşită sau nu.[18]

În acest context este necesar de lamurit care este scopul şi sensul Art. 35 alin.1 Convenţie. Principiul epuizării căilor de atac interne este expresia principiului de drept internaţional, conform căruia statului pârât i se acordă posibilitatea să înlăture încălcări aduse drepturilor fundamentale ale omului mai întâi pe plan intern(Principiul subsidiarităţii Convenţiei).[19] De aici şi până la concluzia Curţii că numai căile de atac efective trebuiesc intentate, altfel cererea adresată instanţei riscă să fie introdusă tardiv, este o cale lungă. Mai mult decât atât, printre principiile unanim recunoscute în dreptului internaţional se gasesc şi principii cum ar fi securitatea juridică, buna-credinţă, dreptul de acces la justitie, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă. Acestea au fost nesocotite de către jurisprudenţa CEDO, pentru ca petentul se afla într-o situatie fără iesire : dacă nu introduce calea de atac respectivă, se află în pericol să nu epuizeze căile de atac interne. Dacă, dimpotrivă, introduce acestă cale de atac, care ulterior va fi încadrată de către Curte ca fiind neeficientă, atunci termenul de 6 luni este depăsit, pentru că soluţionarea acestor căi de atac durează de regulă mai mult de 6 luni de zile.

Acestă situaţie nu este compatibilă cu principiul securităţii juridice. Pe deasupra, îi este foarte greu petentului să aprecieze, dacă calea de atac introdusă de el va fi încadrată ca fiind efectivă de catre CEDO.

Şi principiul subsidiarităţii este încalcat prin această jurisprudenţă. CEDO nu trebuie să limiteze competenta instanţelor nationale de a rezolva cazurile naţionale şi cu aceste figuri juridice, cum ar fi « epuizarea recursurilor efective » să nu intervină în domeniul competenţei statelor membre ale Consiliului Europei, care, prin semnarea Convenţiei Europene, nu au pierdut posibilitatea de a-şi soluţiona propriile litigii interne.

De asemenea este lezat şi principiul bunei-credinte. Principiul bunei credinte stabileste o limită imanentă tuturor drepturilor şi obligaţiilor. Acest principiu, transpus la situaţia de faţă, cere ca anumite caracteristici ale unei norme să fie în aşa fel de interpretat încat să confere o protecţie juridică suficientă încrederii legitime şi să nu dauneze fără motive întemeiate încrederea legitimă într-o evoluţie normală a procesului juridic.

În continuare, prin această jurisprudenţă, sunt vătămate şi aşa-numitele garanţii procesuale. Într-adevar, drepturi fundamentale, cum ar fi dreptul la acces la o instanţă conform Art. 6 Convenţie sau dreptul la o cale de atac eficientă conform Art. 13 Conventie sunt adresate în primul rand statelor membre ale Consiliului Europei. Însă ele se adresează în egală măsură şi Curţii. Comunitatea Europenă, întemeiata pe Convenţia Europenă a Drepturilor Omului şi Protocoalele ulterioare, este şi o comunitate de drept, nu numai o adunare politică a statelor europene în Consiliul European.

Aceste principii sunt comune tuturor sistemelor de drept ale statelor membre şi pot să întemeieze obligativitatea Curţii la respectarea lor ca urmare a unui transferului constitutional al statelor membre către comunitatea de drept de ei constituită. Chiar şi Convenţia însăşi oglindeşte principii de drept care sunt imanente sistemelor de drept ale statelor membre. Aceste principii sunt recunoscute de către Curtea de Justiţie a Comunităţiilor Europene din Luxemburg de mult timp ca principii comune ale dreptului internaţional.

În final trebuie mentionat că se lezează şi un alt pricipiu de drept : principiul proporţionalităţii. Cum ar putea să fie o astfel de jurisprudenţă care respinge dreptul la acces la o instanţă fără o examinare mai amanunţită, mulţumindu-se doar cu argumentarea, calea de atac introdusă este ineficientă, compatibilă cu acest principiu? Este ea într-adevar capabilă să îndeplinescă un scop ligitim? Nu exită alte modalitati juridice mai blande care să nu afecteze aşa de grav accesul la instanţă? Şi, cum ar trebui să sune acest scop legitim care limitează atât de multe drepturi fundamentale?

Chiar şi atunci când se pune accentul pe eficacitatea capacitatii de lucru a Curtii ca scop legitim, trebuie ca acest scop să cedeze în faţa dreptului material la justiţie pentru că graniţele acceptabilităţii au fost cu mult depaşite. În concluzie, acestă jurisprudenţă referitoare la restrângerea accesului la justitie trebuie să fie încadrată ca fiind disproportională pentru că depaseşte limita a ceea ce individului îi este presupus că poate accepta când este vorba de îngradirea drepturilor sale fundamentale.

 

IV. Soluţii procesuale

Pe baza celor enunţate mai sus, jurisprudenta Curtii referitoare la recursurile extraordinare apare ca fiind foarte îndoielnică. Ea trebuie în mod urgent corectată.

Ca o soluţie de iesire din acest impediment procesual se propune în literatura de specialitate ca în situaţiile când reclamantul nu poate să estimeze dacă CEDO va califica o anumita cale de atac ca fiind ineficientă, atunci reclamantul să intenteze în acelaşi timp cu calea de atac prevazută de dreptul intern şi plângere la CEDO.[20] În cazul în care cererea va fi respinsă, noua cerere va putea fi acceptată, după epuizarea recursului extraordinar respectiv.

O altă posibilitate procesuală ar putea să o reprezinte şi repunere pe rol conform Art. 37 alin. 2 Convenţie coroborat cu Art. 44 alin.4 Regulament de procedură CEDO în cazul în care se decide scoaterea de pe rol a dosarului respectiv sau în cazul în care comitetul de 3 judecatori decide unanim că cererea este inadmisibilă fără să se treacă la judecarea ei în principiu conform Art. 28 Conventie.

După cum este cunoscut, nu există încă decizii care să admită cereri pentru repuneri pe rol datorită intentării căilor de atac extraordinare calificate de CEDO ulterior ca fiind ineficiente. Un astfel de mijloc procedural ar fi însă legitim, în măsura în care deciziile unanime ale comitetului de 3 judecatori conform Art. 28 Conventie sunt definitive şi nu mai pot fi atacate cu nici o altă cale de atac. Deşi introdus ca un filtru suplimentar cu intenţia de a elibera Curtea în cazul cererilor în mod vadit netemeinice, precum şi în cazul în care speţa respectivă a făcut obiectul unei hotărâri anterioare, considerăm că procedură respectivă poate fi sursa de erori judiciare, în cazul în care comitetul format din trei judecători incadrează greşit calea de atac extraordinară respectivă ca fiind ineficientă.

Cu atât mai mult se impune repunerea pe rol ca mijloc procesual, cu cât hotărârea Camerei de şapte judecători cu privire la admisibilitatea cererii poate să fie atacată la Marea Cameră conform Art. 31 Convenţie. Un astfel de mijloc procesual nu există în cazul comitetului de trei judecatori. Dar, pentru că în urma modificării Convenţiei, comitetul de 3 judecatori a preluat o serie din prerogativele Camerei cu privire la admisibilitatea cereriilor, iar în lipsa lui ar fi fost deschisă calea recursului la Marea Cameră prevazută de Art. 31 Convenţie, considerăm că repunerea pe rol prevazută de Art. 37 alin. 2 Convenţie s-ar putea aplica speţei de faţă ca urmare a transferului de competenţe operat de modificarea Convenţiei, constituind de altfel şi un mijloc procesual adecvat soluţionării acestui impediment procesual.

---

* Sergiu Catalin Olteanu este absolvent al studiului de master în dreptul german al Facultatii de Stiinte Juridice a Universităţii Passau, precum şi al Facultăţii de Ştiinţe Juridice a Universităţii Julius-Maximilian Würzburg. Actualmente este doctorand la Facultatea de Stiinţe Juridice a Universităţii Osnabrück în Germania.

Note

[1] În urmatoarele prescurtat Convenţie.

[2] În urmatoarele prescurtat CEDO.

[3] Aici se reproduce textual conţinutul articolului 35 alin. 1 din Conventie: „Curtea poate să fie investită cu chestiuni litigioase abia după epuizarea tuturor căilor de atac interne în conformitate cu principiile generale recunoscute de dreptul internaţional şi numai în intervalul de 6 luni de la data ultimei decizii definitive prevăzute de dreptul intern.”

[4] A se vedea CEDO, hot. din 18.6.1971- de Wilde, seria A 12, Z. 50; CEDO, hot. din 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40= EUGRZ 1981, 275, Z. 34; CEDO, hot. din 9.12.1994- Lopez Ostra, seria A 303- C, Z. 38; CEDO, hot. din 18.12.1996- Aksoy, RJD 1996- VI, Z. 51; CEDO, hot. din. 7.12.1976- Handyside, seria A 24, Z. 48; CEDO, hot. din 15.7.1982- Eckle, seria A 51, Z.66.

[5] A se vedea CEDO, hot. din 16.9.1996- Akdivar s.a., RJD 1996-IV, Z. 65; CEDO, hot. din 18.12.1996- Aksoy, RJD 1996-IV, Z 51; Pastor Ridruejo, Le principe de subsidiarite dans la Convention europeenne des droits de l´homme, FS Ress, 2005, p. 1077(1081); Siess-Scherz, Die Bedeutung des Subsidiaritţtsprinzips für die Reformprozesses des EGMR,in: Karl(Hrsg.), Internationale Gerichthöfe und nationale Rechtsordnugen, 2005, p. 83.

[6] A se vedea CEDO, decizia din 10.11.1969- Stogmüller; CEDO, decizia din 06.11.1980- Guzzardi; CEDO, decizia nr. 19.03.19991- Cordot; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.

[7] A se vedea CEDO, decizia din 06.11.1980- v. Oosterwijck; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.; CEDO, decizia din 18.12.1997- Aksoy; CEDO, decizia din 27.06.2000.

[8] CEDO, hot. din 10.11.1969- Stögmüller, seria A 9, Z. 11; CEDO, hot. din. 18.6. 1971- de Wilde, seria A 12, Z. 60.

[9] A se vedea speţa Byloos, unde CEDO a decis că unei cai de atac îi lipseste “accesibilitatea” atunci cand reclamantul nu poate să pună singur în mişcare procesul respectiv, pentru că acesta este în competenţa unui organ statal( CEDO, hot. din 9.10.1990- Byloos, DR 66, 238(241), precum si CEDO, hot. din. 10.7.1991-G.,Nr. 12604/86, DR 70, 125(130), Z.4.

[10] A se vedea CEDO, hot. din 20.2.1991- Vernillo, seria A 198, Z. 27; CEDO, hot. din 19.2.1998- Dalia, RJD 1998 I; CEDO, hot. din 2.12.1999- Tome Mota, RDJ 1999-IX= NJW 2001, 2692.

[11] În speţa Akdivar de exemplu, CEDO a respins inadmisibilitatea cererii datorită neepuizarii recursurilor interne, cu toate că reclamantul nu a intentat nici o cale de atac internă. Obiectul plângerii la CEDO l-a constituit distrugerea caselor de către forţele de siguranţă în zonele locuite de kurzi în regiunea de Sud-Est a Turciei. Reclamantul a afirmat că distrugerea caselor a fost tolerată de stat sau chiar iniţiată de acesta, astfel că intentarea căilor de atac interne ar fi neefectivă şi lipsită de succes. În acest context CEDO a decis că reclamantul nu a dispus de căi de atac eficiente(CEDO, hot. din 16.9.1996- Akdivar s.a., RJD 1996- IV, Z. 66).

[12]CEDO, decizia din 09.10.1990- Byloos; CEDO, decizia din 10.07.1991-G.

[13] CEDO, hot. din. 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40, Z.27.

[14] CEDO, hot. din. 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40, Z.37.

[15] A se vedea CEDO, decizia din 23.11.1993-A; CEDO, decizia din 23.4.1996- Remli.

[16] CEDO, hot. din. 22.1.2002- Riedl-Riedenstein, Nr. 48662/99; CEDO. hot. din 10.10.1985-Uskela, Nr. 10573/83, DR 44, 98(103).

[17] CEDO, hot. din 23.5.2001-Denizci, RJD 2001-V, Z. 362.

[18] În mod total diferit a fost decis în speţa nr. 13996/88 unde pe calea de atac a recursului nu se poate decide asupra aspectului de eroare în stabilirea faptelor alegate prin deciziile instanţelor inferiore, ci are un caracter doar accesoric faţă de cererea principală.

[19] A se vedea CEDO, decizia din 18.06.1971- de Wilde; CEDO, decizia din 09.12. 1994- Lopez Ostra; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.; CEDO, decizia din 18.12.1996- Aksoy.

[20] A se vedea Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, p. 69.

 

Technorati Tags: Sergiu Olteanu,Recursul extraordinar,judecători,Strasbourg,jurisprudenta,Drepturile Omului,Curtea Europeana,CEDO,libertati fundamentale,conventie,avocatul poporului,recursul in anulare,recurs,codul de procedura penala,atac,Conventia Europena a Drepturilor Omului

Recursul extraordinar de Sergiu Olteanu este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.

Policy Making – Eseu de Codru Vrabie

Despre Codru Vrabie

Blog Codru Vrabie

Articole despre Codru Vrabie: Codru Vrabie invata pe branci de 20 de ani

Manifestarea paternalismului în politicile publice din România: cazul reformei în funcţia publică

În ciuda recentei aderări a României la Uniunea Europeană, încă nu avem un răspuns satisfăcător la întrebarea dacă procesul decizional românesc este capabil a) să facă faţă puternicei competiţii din piaţa comună, b) să depăşească toate constrângerile procedurale care privesc modalităţile de cheltuire a fondurilor structurale, ori c) să-şi adapteze managementul instanţelor la standardul soluţionării litigiilor într-un termen de timp rezonabil. Toate aceste probleme presupun acţiuni şi soluţii rapide, energice, din partea unui aparat de stat şi a unor funcţionari publici care să dorească şi să poată oferi perspective de politici publice ancorate în valorile democraţiei liberale—aşa-zisul model european de guvernare.

Totuşi, Uniunea Europeană nu are un capitol special al acquis-ului comunitar pentru administraţia publică şi/sau politici publice. De asemeni, singura evaluare independentă a corpului funcţionarilor publici din România datează din 2004, când a fost realizat Barometrul funcţiei publice. Mai mult decât atât, românii par să-şi dorească, în domeniul administraţiei şi/sau al guvernării, soluţii de sorginte mai degrabă americană, dacă observăm faptul că expresia Vin americanii! de la sfârşitul anilor '40 a fost, pe rând, revitalizată şi reşapată, după revoluţia maghiară din 1956, după intervenţia sovietică la Praga în 1968, ori chiar în cursul anilor '90, după revoluţia de la Timişoara şi Bucureşti. Prin urmare, se prea poate să ne aflăm în faţa unui paradox al integrării europene cu mijloace americane?

Românii par să aibă, totuşi, propriul mod de a rezolva problemele de politică publică. Percepţia publică a ultimilor 2 ani este că România se îndreaptă într-o direcţie greşită, în ciuda entuziasmului general cu care este privită aderarea la Uniunea Europeană (Barometrul Opiniei Publice 36). Există, oare, ceva tipic românesc, care să ne facă atât de sceptici cu privire la calitatea propriilor noastre modalităţi de administrare şi/sau guvernare? De ce aşteptăm să ni se dea îmbunătăţirea calităţii vieţii de la Stat, în loc să pornim o afacere pe cont propriu? (Barometrul 36) Prin analiza reformei din domeniul funcţiei publice, din perspective structuraliste, raţionaliste şi culturaliste, vom explora aici capacitatea României de-a oferi un răspuns mai degrabă libertarian, decât unul paternalist, la provocările inerente calităţii de membru al Uniunii Europene.

Cadrul teoretic

Suber (1999) defineşte paternalismul drept tendinţa de a acţiona înspre binele unei persoane, insă fără a obţine consimţământul acelei persoane în acest sens, şi subliniază controversa inerentă paternalismului—conflictul dintre scopul binefăcător şi mijloacele coercitive. Ulschak (1998) analizează paternalismul în contextul soluţionării problemelor de management organizaţional, reducând chestiunea la dispreţuirea celuilalt, cu implicaţia că, niciodată, celălalt nu este capabil să-şi rezolve problemele de unul singur. Lucrările despre eficienţa schimbărilor organizaţionale ale lui Likert (1961) şi McGregor (1957) abordează paternalismul drept formă a unui autoritarism binefăcător (Pfeiffer 27, p. 190). Astfel, când este utilizat în cadrul administraţiei publice, paternalismul ajunge să reprezinte aşteptarea conform căreia Statul ar trebui să ia în considerare atât nevoile individuale, cât şi cele de grup, şi să rezolve orice problemă născută din executarea atribuţiilor şi/sau responsabilităţilor administrative (Faltan, 2000).

Dar trebuie să ne punem şi întrebarea corelativă, dacă nu cumva această datorie percepută a Statului ajunge să încalce libertatea individuală? Dacă da, oare beneficiază cetăţenii de îndeplinirea acestei datorii a Statului, cu deplină diligenţă? Cu alte cuvinte, reuşeşte Statul paternalist să-şi ajute cetăţenii în fructificarea celor mai importante şi legitime interese ale lor? Dworkin (2005) ne oferă un cadru de analiză cu trei condiţii necesare pentru a evalua dacă

X acţionează paternalist faţă de Y, atunci când comite (sau omite) Z:

1. Z interferează cu libertatea sau autonomia lui Y;

2. X acţionează fără consimţământul lui Y; [şi]

3. X este convins că Z îi va îmbunătăţi bunăstarea lui Y (sau va preveni deteriorarea acelei bunăstări) sau, într-un anume fel, îi va promova ori fructifica interesele, valorile şi/sau binele lui Y.

Pentru a descoperi dacă paternalismul este, intradevăr, o caracteristică a procesului decizional românesc, ne vom apleca asupra reformei funcţiei publice. Utilizând cadrul de analiză propus de Dworkin, vom identifica X prin Statul român, Y prin corpul funcţionarilor publici şi Z prin legislaţia menită să reformeze cadrul funcţiei publice şi să amelioreze capacitatea administrativă pentru înfăptuirea celorlalte reforme.

Barzelay & Füchtner (2003) sugerează că se pot delimita două arii specifice în privinţa celor mai importante şi legitime interese ale funcţionarilor publici: a) locul şi rolul funcţionarilor publici în societate, respectiv b) dezvoltarea profesională a funcţionarului public în cadrul aparatului de stat. Pe de o parte, categoria intereselor importante, cum ar fi siguranţa locului de muncă, salariul, pensia şi/sau alte beneficii, se circumscrie locului şi rolului funcţionarilor publici în societate şi depinde fundamental de eficienţa cu care Statul implementează politicile bugetare şi fiscale. Pe de altă parte, categoria intereselor legitime—dezvoltarea carierei, etica profesională, formele de instruire şi/sau reconversie profesională—se circumscrie dezvoltării profesionale şi depinde în mod direct de libertatea individuală a funcţionarului (prima condiţie din modelul lui Dworkin). Întrucât interesele din prima categorie depind, în mod circular, de performanţa Statului, modelul de analiză propus de Dworkin este inaplicabil, pentru că interferenţele cu libertatea sau autonomia funcţionarilor publici sunt doar indirecte.

Analiza situaţiei existente

Rămâne, aşadar, să ne concentrăm asupra intereselor legitime ale funcţionarilor publici, în zona dezvoltării profesionale, căutând să identificăm în ce măsură avem de-a face cu o acţiune paternalistă. Conform Barometrului funcţiei publice, 87% dintre funcţionari erau mai degrabă preocupaţi de salarii, în timp ce numai 39% se arătau interesaţi de dezvoltarea carierei şi doar 21% de îmbunătăţirea standardelor de etică profesională; surprinzător, 51% dintre funcţionari erau preocupaţi de formele de instruire (Moraru & Iorga, 2004). Dintr-o perspectivă structuralistă, se poate argumenta că România este o ţară săracă, aşa încât bugetul de stat nu poate oferi suficiente mijloace financiare pentru un număr considerabil de funcţionari. Prin urmare, câtă vreme funcţionarii sunt prea puţin interesaţi de aspectele dezvoltării profesionale, Statul are datoria de a interveni (bunăoară prin înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie) pentru a corecta un eşec de piaţă (John, 2006). Astfel, un demers quasi-paternalist este pe deplin justificat, pentru că funcţionarii nici măcar nu au conştiinţa că se interferează în vreun fel cu libertatea sau autonomia lor. (In extremis, un Stat autoritar ar recurge la o asemenea soluţie fără să-şi pună măcar problema consimţământului din partea funcţionarilor publici, pentru că un astfel de Stat nu pune preţ pe libertatea sau pe autonomia individuală.)

Drept dovadă, Statutul funcţionarilor publici (Legea 188/1999, care reglementează, printre altele, şi dezvoltarea carierei) a fost modificat de 14 ori înainte de republicare (22 martie 2004) şi de încă 7 ori până la sfârşitul anului 2006. Din nefericire, aceste modificări au fost elaborate şi adoptate fără consultarea (consimţământul) funcţionarilor publici, în ciuda protestelor mai multor organizaţii ale societăţii civile, care instigau funcţionarii să-şi prezinte un punct de vedere. Rezultatul vizibil este că funcţionarii publici se află în situaţia de a îndeplini o funcţie generalistă, de executare a legilor şi a deciziilor administrative, fără posibilitatea de a se specializa într-un anumit domeniu de politică publică, unde să-şi împlinească şi funcţiile de expertiză şi reprezentare. Salariile funcţionarilor publici sunt legate de o grilă care le stabileşte în abstract importanţa şi/sau prioritatea poziţiei pe care o ocupă ori a instituţiei în care lucrează.

De asemeni, numărul funcţionarilor (circa 110.000), fişa postului, atribuţiile şi necesarul de aptitudini pentru ocuparea acelui post sunt predeterminate printr-un algoritm strict centralizat, care nici măcar nu ia în considerare nevoile de dezvoltare profesională, pentru că nu există un mecanism instituţionalizat de dialog între asociaţiile profesionale ale funcţionarilor publici, Institutul Naţional de Administraţie, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice şi Unitatea pentru Politici Publice. Profitând de absenţa unor asociaţii profesionale eficiente ale funcţionarilor publici, însă în prezenţa absentă a sindicatelor (interesate exclusiv de salarii şi alte beneficii), Statul a reglementat restrictiv drepturile şi bugetele pentru instruirea şi reconversia profesională (Legea 161/2003) şi chiar etica profesională, printr-un Cod de conduită (Legea 7/2004).

Prin contrast, un argument raţionalist ar sublinia faptul că fiecare persoană caută să-şi maximizeze beneficiile, eventual în detrimentul resurselor Statului, dacă i se oferă ocazia. Prin urmare, un Stat care are resurse limitate ar trebui să încurajeze forţele competiţiei din piaţă, căutând să obţină cea mai mare valoare pentru suma limitată de bani de care dispune. Datele din Barometrul funcţiei publice sugerează că, deşi 42% dintre funcţionarii publici îşi căutau în mod activ o nouă slujbă, doar 26% preconizau să avanseze în cariera de funcţionar public. Drept consecinţă, aproximativ 18% dintre funcţionarii publici care se aflau în căutarea unui nou loc de muncă erau interesaţi de etică profesională şi de instruire, identificându-le drept o rampă de lansare înspre sectorul privat (Moraru & Iorga, 2004). Aceleaşi date atrag atenţia asupra faptului că 11% dintre funcţionari (raţionaliştii) îşi căutau module de instruire care să le răspundă obiectivelor proprii, specifice, de carieră, în afara sistemului public, printre operatorii/prestatorii privaţi şi instituţiile de educaţie superioară.

Privind lucrurile dintr-o altă perspectivă, 76% dintre funcţionari (paternaliştii) aşteptau de la Stat să le ofere module de instruire, croite în mod special pe nevoile personale, aşa cum ar fi trebuit să rezulte ele din fişa postului. În esenţă, funcţionarii raţionalişti îşi urmăresc propriile nevoi de dezvoltare profesională şi, observând că nu au perspective de carieră în sectorul public, îşi folosesc experienţa de 2-3 ani ca funcţionari, pentru a migra înspre sectorul privat—astfel, ei nu contribuie la îmbunătăţirea capacităţii administrative şi/sau la aşezarea pe principii de eficienţă a politicilor publice. Funcţionarii raţionalişti, întradevăr, profită de pe urma paternalismului care nici nu discriminează, nici nu impulsionează accesul funcţionarilor la programele de instruire pe baza experienţei şi/sau vechimii în post. Ca dovadă, 60% dintre funcţionarii publici beneficiaseră de cel puţin o formă de instruire/reconversie profesională până la momentul culegerii datelor pentru Barometrul funcţiei publice (Moraru & Iorga, 2004).

Discuţie asupra rezultatelor

Combinând argumentele structuraliste şi raţionaliste cu evidenţa empirică, observăm că paternalismul este foarte prezent în reforma funcţiei publice din România. Întorcându-ne la modelul avansat de Dworkin, să notăm că, întradevăr, Statul român (X) reglementează funcţia publică (Z) fără consimţământul funcţionarilor publici (Y), respectiv că reglementarea funcţiei publice (Z) este, întradevăr, proiectată pentru a îmbunătăţi bunăstarea individuală a funcţionarilor publici (Y)—din nefericire, efectul este că aceştia tind să migreze înspre sectorul privat, pentru care sunt, întradevăr, mai bine pregătiţi decât cei care nu au trecut printr-o experienţă similară la începutul carierei. Dworkin (2005) ne atenţionează, totuşi, că prima condiţie din modelul propus este cea mai dificil de demonstrat: Rămâne să discutăm dacă reglementarea restrictivă a funcţiei publice (Z) chiar interferează cu libertatea persoanelor care poartă eticheta de funcţionar public (Y).

Restricţiile aplicabile funcţionarilor publici în privinţa salarizării şi a unei a doua ocupaţii (Legile 188/1999 şi 161/2003) le aduc pe aceste persoane într-un stadiu de neajutorare învăţată (Jones, 1975), în care nu mai pot diferenţia bucuria libertăţii şi/sau autonomiei individuale (cu privire la alegerea modalităţii de dezvoltare a carierei) de opresiunea ce rezultă din absenţa libertăţii ori a autonomiei: Paternalismul devine o formă de profeţie autoîmplinită, întrucât subiecţii reglementării nu mai sunt capabili să distingă ce e mai bine pentru ei înşişi, iar implicaţia lui Ulschak (1998) devine cruda realitate în care subiecţii sunt incapabili de a întreprinde ceva fără intervenţia binefăcătoare a Statului. Astfel, nivele din ce în ce mai înalte de incapacitate individuală şi/sau de aşteptări paternaliste în sânul funcţionarilor publici (Y) atrag un efect de revărsare/replicare a acţiunilor Statului (X) în sensul încălcării libertăţilor şi/sau autonomiei altor grupuri profesionale (Y₁, Y₂, . . . Y_n) prin reglementări din ce în ce mai complexe şi mai detaliate (Z₁, Z₂, . . . Z_n). Deşi tendinţa de a adopta aproximativ 7.000 de acte normative pe an (Baza de date legislativă) poate fi explicată în contextul aderării la Uniunea Europeană, cercul vicios este evident. Întrucât argumentele structuraliste şi cele raţionaliste nu pot explica pe deplin existenţa acestui cerc vicios, vom explora şi perspectiva culturalistă.

Dacă am aplica modelul de analiză avansat de Trompenaars & Woolliams (2003), am putea considera că românii, în general, sunt înclinaţi să-şi explice evoluţia cu argumente exterioare capacităţii lor de control, că pun mare preţ pe etichetele de status şi rol în societate, că preferă opiniile difuze/fluide, în locul celor ferme/solide, că sunt mai degrabă emoţionali şi că tind să analizeze problemele de la caz la caz, evitând impunerea unor reguli prea stricte; în esenţă, că sunt mai degrabă anxioşi în faţa incertitudinilor şi, prin urmare, destul de stângaci în rezolvarea problemelor care afectează grupuri mari de persoane. Diferenţele sunt covârşitoare faţă de modelul american (poate tocmai de aceea considerat dezirabil): Turner (1996) descrie pionierii americani drept antreprenoriali, capabili de a planifica şi anticipa soluţii în faţa incertitudinii, abili în găsirea consensului cu privire la marile proiecte de dezvoltare, cum ar fi proiectele de infrastructură, irigaţii sau exploatarea resurselor naturale. Notăm doar că abordarea dominantă a românilor, în privinţa modului de rezolvare a problemelor, este reactivă, nicidecum anticipativă.

Foarte similar, Greenfeld (1992) ar evalua naţionalismul românesc ca aflându-se la confluenţa dintre etnocentrism şi autoritarismul colectiv (Tipul III), notând, cu siguranţă, felul în care se raportează românii la reglementările externe care le sunt opuse sau impuse în anumite situaţii problematice. Păstrând proporţiile, se poate argumenta că românii au preluat din Revoluţia franceză mai degrabă misticismul în faţa infailibilităţii Statului (Talmon, 1952), decât idealurile de libertate şi/sau egalitate. Mai mult decât atât, atitudinea românilor faţă de lege şi morală pare mult mai apropiată de modelul filozofic Kantian, al imperativului categoric, decât de cel Millian, al principiului utilitarian. Notăm, din nou, că modelul de relaţionare dintre Stat şi societate, la români, este mai degrabă circumscris impunerii decât consensului.

Concluzie

Stilul dominant în politicile publice româneşti este caracterizat de abordarea reactivă la rezolvarea problemelor şi de relaţionarea prin impunere dintre Stat şi societate. Această combinaţie de caracteristici conduce la o modalitate de negociere a soluţiilor (Z), între Stat (X) şi subiecţii reglementării (Y), mai degrabă de pe poziţii ireconciliabile, decât din perspectiva unor interese comune (Howlett & Ramesh, 2003). Astfel de negocieri poziţionale au un foarte mare potenţial conflictual, situându-se, de regulă, într-un cadru în care ambele părţi au ceva de pierdut. Reflectând asupra modului în care a fost reglementată reforma funcţiei publice în România, descoperim că ne aflăm în faţa unui exemplu grăitor pentru problemele adânci, sistemice, pe care le are stilul românesc de elaborare şi implementare a politicilor publice.

Tabel comparativ privind stiluri naţionale de politici publice

Adaptare după Richardson, Gustafsson & Jordan, 1982

În ciuda faptului că nici argumentele culturaliste nu conving pe deplin, nu putem trece cu vederea faptul că toate cele trei perspective conduc către identificarea unei probleme comune. Culturalistul descoperă potenţialul conflictual intrinsec al stilului românesc de politici publice, cauzat chiar de procesul de devenire naţională. Structuralistul identifică în stilul românesc de politici publice ineficienţa, costurile mari de bani şi de timp, dar şi incongruenţa cu nevoile integrării europene. Raţionalistul găseşte că politicile publice româneşti sunt prea complicate, aşa încât identifică scurtăturile din sistem, profitând tocmai de complexitatea acestuia—pasul către utilizarea mitei ori a traficului de influenţă este imediat şi perceput ca absolut natural. Aceste rezultate sunt perfect coerente cu cele ale evaluărilor făcute de organizaţiile internaţionale care monitorizează sistemele şi procesele guvernării din România (bunăoară, rapoartele de evaluare GRECO). Cu toate acestea, paternalismul politicilor publice româneşti nu a fost, încă, identificat drept una din cauzele fundamentale ale deficienţelor de sistem.

Prin urmare, este nevoie ca alte studii sau analize să fie îndreptate spre înţelegerea şi identificarea celor mai potrivite metode de corectare a stilului românesc de politici publice. Trebuie conştientizat, însă, şi faptul că etapele schimbării în politicile publice nu pot fi depăşite, simultan, şi din perspectiva rapidităţii, şi din cea a substanţei (Howlett & Ramesh, 2003). Deşi naţionalismul românesc este de acelaşi tip cu cel german (Greenfeld, 1992), pentru a ajunge la acelaşi stil de politici publice, este nevoie de o trecere graduală prin stilul francez ori cel britanic. Astfel, dacă e mult prea dificil să construieşti consens într-o societate difuză şi particularistă cum este cea românească (Trompenaars & Woolliams, 2003), cea mai la îndemână soluţie este să planifici mai bine, să anticipezi problemele ori incertitudinile, ca un prim pas în reformarea stilului de politici publice.

Referinţe bibliografice

———. 2006. Baza de date legislativă (online). Camera Deputaţilor a Parlamentului României. [Accesată la 24 noiembrie 2006, www.cdep.ro/pls/legis/ legis_pck.frame.]

Barbu, B. 2006. Vin americanii! Simbolurile prezenţei Statelor Unite ale Americii în România Războiului Rece. Humanitas.

Barzelay, M. & Füchtner, N. 2003. “Explaining Public Management Policy Change: Germany in Comparative Perspective.” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 5, pp. 7–27. Kluwer Academic Publishers.

Dworkin, G. 2005. “Paternalism.” In Zalta, E.N. (Ed.) The Stanford Encyclopedia of Philosophy (online). [Accesată la 23 noiembrie 2006, plato.stanford.edu/archives/ win2005/entries/paternalism.]

Faltan, L. 2000. “Sociological Aspects of Decentralized Public Administration.” Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe Online Publications. World Bank Institute. [Accessat la 31 ianuarie 2006, www1.worldbank.org/wbiep/ decentralization/FDIReadings/untitl4.htm.]

GRECO. 2006. “Addendum to the Compliance Report on Romania.” Council of Europe/ Group of States Against Corruption. [Accesat la 25 noiembrie 2006, www.coe.int/t/dg1/greco/evaluations/round1/ GrecoRC1(2004)8_Add_Romania_EN.pdf.]

Greenfeld, L. 1992. “Introduction.” Nationalism: Five Roads to Modernity, pp. 1-17. Harvard University Press.

Howlett, M.P. & Ramesh, M. 2003. “Policy Regimes and Policy Dynamics.” Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, pp. 228-244. 2nd ed. Don Mills.

John, P. 2006. “Explaining Policy Change: the Impact of the Media, Public Opinion and Political Violence on Urban Budgets in England.” Journal of European Public Policy 13, pp. 1053-1068. Routledge.

Jones, J.E. 1975. “Humanistic Numbers.” In Jones, J.E. & Pfeiffer, J.W. (Eds.) Annual Handbook for Group Facilitators. Pfeiffer & Co.

Likert, R. 1961. New patterns of management. McGraw-Hill. In The Pfeiffer Library 27, pp. 190-193. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.

Moraru, A. & Iorga, E. 2004. Barometrul funcţiei publice. Institutul pentru Politici Publice & Gallup Organization Romania. [Accesat la 20 noiembrie 2004, www.ipp.ro/altemateriale/barometru%20fp.pdf.]

McGregor, D.M. 1957. “The human side of enterprise.” The Management Review 46. In The Pfeiffer Library 27, pp. 190-193. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.

Richardson, J., Gustafsson, G. & Jordan, G. 1982. “The Concept of Policy Style.” In Richardson, J. (Ed.) Policy Styles in Western Europe. George Allen & Unwin.

Suber, P. 1999. “Paternalism.” In Gray, C.B. (Ed.) Philosophy of Law: An Encyclopedia, pp. 632-635. Garland Pub. Co. [Accesată la 22 noiembrie 2006, www.earlham.edu/~peters/writing/paternal.htm.]

Talmon, J.L. 1952. “Natural Order: the Postulate.” The Origins of Totalitarian Democracy, pp. 17-27. Secker & Warburg.

Trompenaars, F. & Woolliams, P. 2003. Business Across Culture. Capstone Publishing.

Turner, F.J. 1996. “Pioneer Ideals and the State University.” The Frontier in American History, pp. 269-278. Dover Publications.

Ulschak, F.L. 1998. “Finishing Unfinished Business: Creative Problem Solving.” The Pfeiffer Library 9, pp. 30-54. 2nd ed. (1998.) Jossey-Bass/Pfeiffer.

Technorati Tags: paternalism,politici publice,reforma,functie publica,stiluri nationale,culturalist,barometru,Dworkin,Suber,Ulschak,statut

Policy Making de Codru Vrabie este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.

Disfunctionalitati ale Comisiei Europene - Eseu de Madalina Anton

Introducere

Uniunea Europeana (UE) este un concept care a aparut inca din antichitate si care se straduieste si astazi sa se contureze ca organism politic, economic si social intr-un mod clar, coerent si durabil.
Pasi concreti in realizarea acestui vechi deziderat s-au facut in 1951, cand Franta, Germania, Italia si Tarile Beneluxului s-au unit intr-o Comunitare Europeana a Carbunelui si Otelului, avand ca scop asigurarea pacii si bunastarii in regiune.
In 1957 s-a constituit Comunitatea Economica Europeana (CEE), care s-a transformat treptat, dupa valuri succesive de extindere in ceea ce cunoastem noi astazi ca este Uniunea Europeana.
Desi a inregistrat o dezvoltare spectaculoasa in ultimii 50 de ani, inca nu se poate vorbi despre un organism care sa functioneze precum un mecanism total functional – cum este cel al Statelor Unite ale Americii – aparand atat disfunctonalitati interne ale sistemului, cat si factori externi neprevazuti perturbatori.
In continuare am sa ma refer la cateva din disfunctionalitatile actuale ale uneia dintre institutiile UE – Comisia Europeana (CE).

 

Monitorizarea deficitara a programelor interne de aderare ale noilor state membre

O disfunctionalitate a CE care s-a observat imediat dupa aderarea Romaniei la UE, a fost legata de incapacitatea acesteia de a interveni asupra modului in care si-au gasit finalitatea anumite programe care au stat la baza respectarii acquis-ului comunitar de catre statul candidat la aderare.
Un astfel de program care nici astazi nu si-a gasit finalitatea este programul “Bursa Speciala Guvernul Romaniei”, care avea ca scop reforma administrativa, ca si conditie de aderare. Prin acest program trebuia sa se formeze un corp tanar de manageri publici, scoliti la cele mai prestigioase universitati din lume, care la revenirea lor in tara sa aduca “sange proaspat” si o viziune moderna despre ceea ce inseamna Adminintratie Publica. Programul a functionat bine pana la momentul aderarii si pana la momentul injectarii acestor tineri in Administratia Publica, cand s-a constatat o incompatibilitate legislativa interna, “neprevazuta”. (1)
La solicitarea ajutorului CE de catre Asociatia Beneficiarilor Bursa Speciala Guvernul Romaniei (ABBSGR), raspunsul acesteia a fost ca este vorba despre o problema interna a statului membru si ca ea nu poate interveni in acest caz. (S. Olteanu)
Concluzia care se poate trage de-aici este ca desi CE analizeaza, aproba programe si da “unda verde” pentru aderare anumitor state, nu are capacitatea de a interveni asupra modului in care acestea s-au finalizat.
O solutie pentru rezolvarea acestei disfunctionalitati politico-legislative ar fi ca la momentul aprobarii programelor respective, sa existe clauze punitive clare asupra statului respectiv, in cazul in care acesta nu-si duce la bun sfarsit programele de aderare. De asemenea sa fie desemnat un observator din alt stat membru pentru fiecare program in parte, care sa raporteze catre CE modul in care s-a finalizat programul respectiv in termenul stabilit.

 

Incapacitatea de a interveni eficient asupra incalcarii anumitor dreptului fundamentale ale cetatenilor UE

Unul dintre drepturile fundamentale ale cetatenilor UE este dreptul neingradit la munca in spatiul UE.

Desi Romania si Bulgaria au devenit la 1 Ianuarie 2007 membre cu drepturi depline ale UE, alte state membre UE – amintesc aici Marea Britanie – au ingradit prin legislatii interne proprii dreptul cetatenilor din aceste doua noi state membre sa lucreze liber si fara nicio restrictie pe teritoriul lor.

Reactia CE a fost una slaba din punct de vedere al actiunilor intreprinse asupra acestor state – doar la nivel de avertismente si proteste – ceea ce denota incapacitatea acesteia de a-si impune autoritatea in fata statelor membre UE puternice d.p.d.v. economic si politic.

O solutie in acest sens ar fi aceea de a-si atrage de partea ei “voci puternice” din cadrul acestor state mari, care sa reprezinte interesele UE mai mult decat interesele propriilor tari. De asemenea un lobby solid facut pentru tarile nou membre in fata statelor puternice, s-ar putea constitui intr-o solutie viabila.

 

Transpunerea greoaie a legislatiei europene la nivelul noilor state membre

Tot cu ocazia aderarii noilor state la UE s-a constatat ca desi legislatia UE este obligatorie si cu aplicare imediata, exista probleme de transpunere a acesteia la nivelul noilor state membre. Cauza principala o constituie diferentele economice, sociale, legislative, culturale si politice intre statele membre.

De aici rezida ideea ca recomandarile CE la elaborarea de legislatie europene nu tin cont de aceste diferente.

Solutia cea mai simpla in solutionarea acestei disfunctionalitati este ca recomandarile sa se faca tinand cont de aceste diferente, pastrandu-se in acelasi timp spiritul UE.

 

Bibliografie:

1. http://www.abbsgr.ro/

S. Olteanu – Beneficiar Bursa Speciala Guvernul Romaniei

2.http://www.zf.ro/politica/politica-externa/ue-condamna-restrictiile-pe-piata-muncii-pentru-muncitorii-straini-3081526/

Disfunctionalitati ale Comisiei Europene de Madalina Anton este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.

del.icio.us Tags: Disfunctionalitate,Comisia Europeana,Eseu,Madalina Anton,Uniunea Europeana,UE,Comunitare Europeana a Carbunelui si Otelului,Comunitatea Economica Europeana,CEE,CE,Monitorizare,aderare,state membre,acquis comunitar,stat candidat,Administratia Publica,Bursa Speciala Guvernul Romaniei,BSGR,Romaniei,ABBSGR,Asociatia Beneficiarilor Bursa Speciala Guvernul Romaniei,drept fundamental,cetatean UE,Transpunere